優化縣域政治生態的幾個難點

陳朋

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把政治生態建設擺在重要位置，強調“做好各方面工作，必須有一個良好的政治生態”。這既指明了政治生態建設的重要性，又提出了新時代政治生態建設的基本要求?？たh治，天下安。在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎?？h域要發展，必須有良好政治生態的支撐。歷史和實踐證明，縣域政治生態不僅是群眾觀察整個國家政治生態基本面貌的“取景框”和“參照物”，而且會以“倒逼”的方式對國家政治生態產生影響。因此，優化政治生態必須把縣域政治生態建設作為一個重點。

一、抓住縣委書記這個“一把手”

“一把手”對一個地區或一個系統的發展發揮著關鍵性作用。縣委書記是縣域治理的“領頭雁”，是推動縣域經濟社會發展的“一把手”。習近平同志多次強調，縣委是我們黨執政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”。作為縣域治理的“一把手”，縣委書記對縣域政治生態建設的影響極為重要、非常直接。

必須強調的是，由“一把手”滋生的腐敗問題客觀存在。在十八屆中央紀委二次全會上，習近平同志指出，“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對一把手的監督仍然是一個薄弱環節。”在十八屆中央紀委六次全會上，他再次強調這個問題：“各級領導班子一把手是‘關鍵少數中的‘關鍵少數。一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗?！?/p>

2017年和2018年，筆者先后在江蘇就政治生態建設及縣域治理問題開展調研。調研發現，超過八成的受訪者認為，抓好縣委書記這個“一把手”是加強縣域政治生態建設的重中之重。諸多案例亦表明，縣委書記的理想信念、工作作風、擔當精神等綜合素養，在很大程度上直接影響著所在地區的政治生態風貌。其綜合素養過硬，縣域政治生態就會風清氣正。反之，政治生態就會遭受污染破壞。

縣委書記之所以對縣域政治生態建設發揮重要影響，同其崗位具有地位特殊作用大、總攬全局責任大、貼近基層影響大等特征密切相關。調研發現，縣委書記在干部選拔、重要工程、項目審批等方面具有重要決策權。在權力誘惑大而又缺乏有效監督制約的情況下，有的縣委書記便會恃權妄為。如果一個縣委書記用權任性、發生腐敗，不僅僅會破壞當地公共權力的正常運行，而且極易形成上行下效的不良習氣，影響波及整個縣域治理，給當地政治生態帶來嚴重影響。特別是有的縣委書記的理想信念發生扭曲，在人財物上大搞“一言堂”“一支筆”“拖沓敷衍”，久而久之就會帶壞班子，繼而對縣域政治生態產生巨大破壞。

在推動縣域政治生態建設過程中，在重視縣委書記這個關鍵“一把手”理想信念教育的同時，更要著力從“科學配權、規范用權、有效監權”等方面進行引導規范。所謂科學配權，就是對權力結構進行科學配置，完善監督制約機制，減少崗位風險。比如，明確“三重一大”事項的具體內容，使縣委書記職權從模糊無限空間緊縮到具體明確的范圍。所謂規范用權，就是引導縣委書記按照法定規則規范行使權力。比如，明確縣委書記權力運行范圍及方式，使縣委書記的權力運行的每個環節相互配套、相互銜接、相互制約。所謂有效監權，就是對縣委書記的權力行使過程及結果實施有效監督制約?？陀^而言，“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的問題，依然是當前對縣委書記進行有效監督制約的難點問題。但這并不構成忽略這一監督體系的借口和理由，相反說明更應重視這些監督路徑，通過多種方式將其權力關進制度的籠子。

二、堅決破除“圈子腐敗”

“圈子腐敗”是一種特殊的腐敗形式，對政治生態帶來極大污染和破壞。從本質上講，“圈子腐敗”是以權力為紐帶，因為人身依附和利益結盟而形成的腐敗共同體。“圈子腐敗”的危害是多方面的，但最為突出的是呈現霧霾狀的污染性。在腐敗圈子的污染下，正常的政治生態被扭曲，損公肥私、中飽私囊、尋租腐敗、助長歪風、阻隔流動、藐視法律等霧霾效應會隨之出現，繼而成為危害黨肌體健康的毒瘤和政治生態的最大污染源。黨的十八大以來，習近平同志對堅決破除“圈子腐敗”作出一系列重要指示。在十八屆中央紀委三次全會上，他指出：“有的只對領導個人負責而不對組織負責，把上下級關系搞成人身依附關系；有的辦事不靠組織而靠熟人、靠關系，形形色色的關系網越織越密，方方面面的潛規則越用越靈。有的干部信奉拉幫結派的‘圈子文化，整天琢磨拉關系、找門路，分析某某是誰的人，某某是誰提拔的，該同誰搞搞關系、套套近乎，看看能抱上誰的大腿?！憋@然，“黨內不允許這種不良風氣蔓延，宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除”，“不允許搞團團伙伙、幫幫派派，不允許搞利益集團、進行利益交換?！边@彰顯出以習近平同志為核心的黨中央對根治“圈子腐敗”的堅定決心和果敢態度。

縣域政治如同一個關鍵節點，上連中央，代表國家政權；下通鄉土，關聯廣大人民群眾。處于這種節點狀態中的縣域政治，往往容易受“熟人社會”的影響，形成“熟人政治”。對于這種人際關系結構，費孝通先生曾將其描述為“差序格局”?！昂孟癜岩粔K石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。”正因如此，在有的縣域極易形成一張張盤根錯節的關系網。調研發現，在少數縣域，一些人自覺不自覺地被裹挾到各種圈子中。一些被查處者說，因熟人而成圈子、因圈子而成熟人是一些縣域“圈子腐敗”的前兆，很多腐敗行為往往因此而生，政治生態的破壞也因此而起。從近年來查處的一些案件看，少數縣域不斷出現塌方性腐敗、系統性腐敗、區域性腐敗，一個重要原因就是以各種“特殊利益同盟”和“共腐關系圈”為關聯的圈子貫穿其中，使官商勾結、窩案串案等“圈子腐敗”頻頻上演，給當地政治生態造成極大危害。

“圈子腐敗”直接毒化縣域政治生態。長此以往，必然敗壞黨風政風、社風民風。但是，治理“圈子腐敗”不是一朝一夕的簡單過程，而是一項復雜的系統工程，需要標本兼治、久久為功。這里的“本”乃是尋求文化的支撐。習近平同志多次指出：“黨內政治生活、政治生態、政治文化是相輔相成的，政治文化是政治生活的靈魂，對政治生態具有潛移默化的影響?！闭挝幕瘜θ说男袨楫a生深層次的影響。作為整個文化大系統的一個子系統，政治文化所內含的價值標準對黨員干部的行為有著強烈的規范和引導作用。長期以來，我們黨在政治文化建設中大力倡導和弘揚忠誠老實、光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔等價值觀，這是政治生態風清氣正的文化基礎。因此，凈化縣域政治生態，必須把政治文化建設作為重要內容。要把思想理論建設擺在突出位置，引導干部群眾認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想，堅定理想信念，牢固樹立遵守紀律的政治觀念和政治意識。倡導“君子之交淡如水，為政之道清似茶”的廉政文化，根治“多一事不如少一事”“多栽花少栽刺”的圈子邏輯。在全社會著力營造良好的規則信仰和規則意識，讓群眾相信遵守規則能讓社會變得更加美好，繼而讓“潛規則”退場、“明規則”起效，努力消除腐敗文化。此外，還應加強對權力的監督制約，切斷圈子腐敗的命脈。

三、堅持縣鄉村多層級系統治理協同推進

恩格斯在闡述事物之間存在各種各樣緊密聯系的觀點時提出，“當我們通過思維來考察自然界或人類歷史或我們自己的精神活動的時候，首先呈現在我們眼前的，是一幅由種種聯系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面?！边@就告訴人們，在分析事物發展時要注意各種因素的相互影響。政治生態亦是如此，它具有較強的受動性，與一個國家或地區的歷史傳統、風土人情等因素密切相關。因此，優化縣域政治生態，必須堅持系統治理，縣鄉村協同推進。

推進縣、鄉、村政治生態協同治理。如前所述，縣域政權處于承上啟下的位置。它既受國家宏觀政策的影響，又不能脫離于鄉土社會的制約。在這種情況下，將縣、鄉、村三級政治生態看作一個整體并作統籌考慮是必須堅持的基本策略。筆者在與50多位縣委書記、紀委書記監委主任、組織部長及其他干部群眾個別訪談時，大部分受訪干部都認為，推動縣域政治生態建設應有系統思維，需要把縣、鄉、村統籌考慮。鄉、村政治生態不好，不可避免地形成連鎖反應，進而對全縣政治生態產生傳染。無數事實證明，單純優化、重構縣級政權本身的政治生態而忽略鄉村這兩級，并不必然地帶來全縣政治生態的好轉與凈化。縣域政治生態建設必須縣鄉村多級聯動，系統施策，全面治理。

著力優化鄉村政治生態。當前一些鄉村政治生態并不樂觀。這集中表現在兩個方面：其一，有的地方陳規陋習較為流行。陳規陋習對良好政治生態的破壞性不容忽視。比如，在國家扶貧資金等資源不斷下沉的情況下，一些生活條件尚可的非貧困戶，看到貧困戶享受到各種優惠政策和生活照顧后，也要求被納入“貧困戶”，以享受各種扶持政策。有的甚至通過非法上訪的渠道“討說法”或編造莫須有的材料，誘逼基層政府予以照顧。這種“紅眼羨貧”問題映射出的就是少數鄉村政治生態正在遭受污染。其二，有的地方基層“微腐敗”依然嚴重。近年來，中央重拳出擊懲治盤亙在群眾身邊的各種“微腐敗”，并取得顯著成效。但是，個別地方圍繞扶貧資金、種糧補貼、土地承包等方面仍存在各種各樣的腐敗。這些問題表面上是少數鄉村干部的權力腐敗行為，但實際上依然同一些鄉村政治生態存在問題密切相關。

夯實鄉村優良文化根基。要從淳化鄉風、懲治“微腐敗”的角度重點優化鄉村政治生態，從而為縣域政治生態提供有力支撐。淳化鄉風并不是一朝一夕就能完成的，當前的重點是做好鄉村公共文化供給，不給庸俗文化以任何可乘之機，繼而讓優秀的公共文化充裕群眾的業余生活。在這里，做好優良家風傳承是一篇可以大有作為的文章，值得探索。此外，還應加大群眾身邊“微腐敗”的有效治理，特別是加強對一些地方基層扶貧領域中優親厚友等不公平現象的處理和懲治力度，消除“紅眼羨貧”現象的生存土壤。

（本文系國家哲學社會科學基金一般課題“一把手權力腐敗治理與政治生態建設研究”[17DJB038]的階段性成果）

（作者：江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心江蘇省社科院基地特約研究員）