科技創新政策質量特征及評價指標體系研究

薛景

摘要：近年來，科技創新政策質量越來越受到關注。雖然學術界對科技創新政策的研究很多，但卻沒有對科技創新政策質量的內涵進行明確的界定，基于此，本文對科技創新政策質量的內涵進行了深入的研究，并在此基礎上，探討了科技創新政策質量的主要特征，詳細闡述了科技創新政策質量的前瞻性、戰略性、系統性與可操作性。最后從政策系統、政策過程、政策結果三個方面，構建了科技創新政策質量的評價指標體系。

關鍵詞：政策系統；政策過程；政策結果；科技創新政策質量

我國對科技創新政策的研究始于上個世紀80年代，較之世界上其他國家，起步較晚。但隨著實踐的深入發展，我國科技創新政策發展也取得了重大的突破。從鄧小平同志提出“科學技術是第一生產力”這一著名論斷以來，我國相繼出臺了大量關于支持和鼓勵科技創新的法律法規，有效地推動了科技創新事業的發展。黨的十八大明確提出要實施創新驅動發展戰略，黨的十八屆五中全會也強調，實現“十三五”時期發展目標，必須樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。黨的十九大報告提出“加快建設創新型國家”，并指明了方向：2035年基本實現社會主義現代化，我國經濟實力、科技實力將大幅躍升，躋身創新型國家前列。科技創新關系到一個國家的前途和命運，所以社會各界學者都格外重視科技創新政策的理論研究。

一、 科技創新政策質量的內涵研究

國外學者就什么是科技創新政策已經作了大量的探討，我國學者也對其進行了一些研究，比較有代表性的定義如下：

肖士恩提出，科技創新政策是指政策制定機構基于科技進步和經濟增長的目的，對本轄區內的社會公共資源進行權威性分配，它包括政策制定、政策實施和政策評價三個階段；張永安，耿吉吉，王燕妮則提出，科技創新政策，即政府在一定時期內為實現既定的科技、經濟與社會戰略目標而制定和推行的，有關貫徹科教興國戰略、支持科技進步和創新的基本準則[1]。

朱正奎認為，簡單說來，所謂科技創新政策，即國家和地區采取的一系列支持和鼓勵科技創新的直接措施和間接措施[2]；張傳杰，張妍則認為，科技創新政策是政府為履行自身職能而采用的工具和手段的總和，在引導、支持、鼓勵創新活動和成果應用方面具有顯著影響力。

科技創新政策研究是一種新興的研究，是解放和發展社會生產力的需要，也是發展國家科技創新事業的需要。科技創新作為核心競爭力，對綜合國力的影響可見一斑。為了占據新的制高點，世界各國、各地區的政府和學者都把科技創新政策質量作為增強本國競爭力的法寶。通過查找相關的文獻和資料，發現對科技創新政策質量內涵的界定如下：

盡管對政策質量內涵的界定眾說紛紜，但有一點是共同的，那就是從效率和公平兩個方面來進行界定。簡單來說，大部分學者認為，所謂政策質量，就是指政策價值的合法性和政策效率的合理性[3]。

目前學術界對于科技創新政策評價的理論研究并不算少，然而卻沒有明確界定出科技創新政策質量的內涵，以至于提到科技創新政策質量時，它都是作為一種主觀性的價值判斷[4]。綜上所述，本文認為科技創新政策質量是指科技創新政策的合理程度，即與政策目標的契合程度、對信息資源的利用程度、與政策環境的適應程度以及對政策對象利益的體現程度。

二、 科技創新政策質量的特征研究

科技創新政策質量的優劣直接影響著國家經濟社會的發展，一項好的科技創新政策，可以支持和鼓勵科技進步與創新，增強國家創新能力；反之，一項差的科技創新政策，會阻礙科技創新成果轉化和社會進步。因此，在衡量一個國家政治文明程度的時候，通常會考慮科技創新政策質量這個因素。

（一） 科技創新政策的前瞻性

高質量的科技創新政策具有前瞻性的特點。當今社會，科學技術發展日新月異，知識與信息的流動越來越快，創新周期也不斷縮短，因此，科技創新政策背負著巨大的歷史重擔，它需要精確地了解到未來科技發展的一個趨勢和主流方向。雖然科技創新政策是為解決現實問題而提出的，但這并不代表它不是對未來的發展的一種安排與指南。用前瞻性來衡量科技創新政策，意在表明以前實施的科技創新政策要為將來出臺的科技創新政策作必要的鋪墊。在實際生活中，為了對科技創新政策的前瞻性進行衡量和評價，通常會引入時限性的概念，也就是在未來某一時點對科技創新政策的前瞻性進行考量[5]。

（二） 科技創新政策的戰略性

高質量的科技創新政策具有戰略性的特點。戰略性是指科技創新政策服務于總體的科技經濟社會發展目標，而不僅僅局限于單方面的短期目標。科技創新政策的戰略性，簡單來說，就是一個國家確定的關于未來很長一段時期內（通常是5年或者5年以上）科技創新發展的整體目標，它對經濟社會全局和長遠發展具有不可忽視的作用；科技創新政策是基于整體制定的，在總體上能夠起到重要作用，對總體有關鍵的或方向性的指導意義。科技創新政策的戰略性具體體現在以下三個方面：首先，要進行戰略定位，通過國際和國內環境條件對比分析，確定國家在世界科技之林中所處的地位；其次，要進行戰略選擇，選擇走適合自身發展的道路；最后，通過制定一系列科技創新政策將目標付諸于實踐。

（三） 科技創新政策的系統性

高質量的科技創新政策更加注重系統性，系統性是指科技創新政策的制定和執行牽扯到經濟和社會的眾多部門，必須要加強不同部門之間的溝通和協調，避免政出多門、相互矛盾和相互扯皮情況的發生[6]。科技創新事業的發展必須統籌兼顧，要正確處理好眼前利益和長遠利益兩者之間的關系，不能以犧牲資源、環境為代價來推動經濟增長和促進科技和社會進步。為防止政策自相矛盾情況的發生，政策主體需要從系統性出發來制定科技創新政策，以保證前后政策的相對一致性。因此，在制定和執行科技創新政策時，必須兼顧教育科技、經濟發展、生活質量、社會穩定和生態環境等眾多系統，促進地區行業部門之間的溝通與交流。

（四） 科技創新政策的可操作性

高質量的科技創新政策具有可操作性的特點。科技創新政策是觀念層面的東西，要具有現實性，變成現實層面的東西，其可操作性是個關鍵因素。可操作性是指科技創新政策要便于相關政策執行者和政策承受者應用，要能夠很方便地完成政策的各種要求，簡單來說，就是指科技創新政策的各項措施在實踐中容易推行，是科技創新政策的有效執行在技術層面上的表現[7]。在當今時代，科技創新政策的可操作性更多地體現為在投入成本足夠低的情況下實現所要達到的科技經濟社會發展目標。概括地講，科技創新政策要具有可操作性，必須具備三個條件。首先，科技創新政策目標的合理性，也就是說科技創新政策的目標應當切實可行。其次，科技創新政策工具的合理性，也就是說科技創新政策的工具要選擇得當。具體說來，可以采用的科技創新政策工具主要有：財政政策、金融政策和稅收政策等。最后，科技創新政策內容的合理性，也就是說科技創新政策的內容應當科學可靠。

三、 科技創新政策質量評價指標體系研究

構建科技創新政策質量評價指標體系是一項十分復雜而細致的工作，盡管迄今為止學術界對于科技創新政策質量的評價指標體系仁者見仁智者見智，但卻存在著這樣的共識：一項質量高的科技創新政策，首先，它能夠滿足社會總體發展的根本要求；其次，它有助于后期的操作和執行；再次，它有利于提升政策本身的執行力；最后，它可以加快和促進社會生產力的發展[8]。

（一） 科技創新政策系統評價

從系統論的角度看，科技創新政策的運行是以科技創新政策系統為基礎的，科技創新政策系統是政策研究的重要內容，是研究政策質量的前提。我國學者普遍認為，科技創新政策系統就是由科技創新政策主體、政策客體、政策環境及其政策工具之間相互影響、相互作用而構成的系統。從科技創新政策主體、客體、環境及其工具之間相互關系的角度對科技創新政策系統進行評價分析，是科技創新政策質量評價指標體系研究必不可少的部分。

科技創新政策系統的評價指標主要是合法性、有效性、充分性、社會發展總體指標。科技創新政策的合法性是評價科技創新政策質量的一個重要范疇，包括兩層含義，一是政治層面的正當性，即科技創新政策是否體現公民意志、維護公民利益；二是科技創新政策本身、制定過程是否符合具體法律法規的約束性。有效性是指科技創新政策能否順利實現科技經濟社會目標，在實際生活中產生預期的效果，解決發展過程中遇到的問

題[9]。一項科技創新政策如果不能解決問題，那它就會被認定為是無效的。無效的科技創新政策會將政策通道堵塞起來，從而阻礙新的科技創新政策的出臺。充分性是指一項科技創新政策，在其目標實現后，解決問題的程度如何。社會發展總體指標，是指科技創新政策在實施前社會發展情況是怎樣的，在實施后社會發展情況又是怎樣的，是一種對比性研究，主要研究科技創新政策對社會進步的影響，它包括經濟、政治、社會、行政、風險五個方面。

（二） 科技創新政策過程評價

科技創新政策過程評價是一種全方位的評價方式，但由于其涉及面廣，因此所花費成本比較高。通常它關注的焦點是從政策制定、執行、監控、評估到終結的整個過程，這樣方便隨時了解情況，以供政策制定主體參考，是否要終結或者繼續一項科技創新政策。

科技創新政策過程的評價指標包括適當性、執行能力、可行性、公眾參與度、社會可持續發展等。適當性，是指科技創新政策的科技經濟社會發展目標在現實生活中的重要性程度和緊迫性程度；所謂執行能力，主要是考察科技創新政策成功或失敗背后的深層次原因，從而提出對策和建議；可行性在于科技創新政策能否積極適應多變的政策環境并得到順利執行，包括政治可接受性、經濟可承受性、社會可接受性和管理可行

性[10]。一項科技創新政策是否成功，常常取決于它的公民參與度。在民主日益發展的今天，公眾參與不僅越來越普遍，而且發揮著舉足輕重的作用。社會可持續發展，是指科技創新政策旨在把發展作為自己的首要選擇與追求目標，強調發展以改善和提高生活質量為目的，與社會進步相適應。一項生命力持久的科技創新政策，其必然具有兼容性，不會和其他經濟、社會、文化政策產生矛盾，與此同時，它還必須具有靈活性和前瞻性，能夠應對不斷發展的政策環境，以保證科技創新政策的連續性。一項高質量的科技創新政策除了可以實現社會的可持續發展，解決政策動態演變過程中出現的發展問題，還可以明確所要達成的既定政策目標，充分運用現行的制度規范和基本行動準則去指導人們的行為和活動，從真正意義上滿足人們的發展需求。

（三） 科技創新政策結果評價

政策結果是科技創新政策質量評價的關鍵，具體來說，人們會比較關注政策實施的結果，并以此來評判政策是否實現了其既定的目標。科技創新政策結果的評價指標包括效率、效益、回應性、公平性等。

效率指標是評價科技創新政策質量的關鍵要素，通過成本效能分析和成本效益分析，可以反映出某一項科技創新政策本身質量的優劣。效益指標是評價一項科技創新政策的質量時不能忽視的考量標準，它以一項科技創新政策實現其科技經濟社會目標的程度作為測量尺度，來考察該項科技創新政策產生的效果是否與既定的政策目標相符合[11]。回應性指標是對科技創新政策質量的總體評價，關注的是特定科技創新政策在其執行后能夠在多大程度上滿足群體或個人的需要，主要考察科技創新政策出臺后帶來的社會影響。公平性指的是成本和效益在社會不同利益群體之間的不同分配。用公平性來評價科技創新政策質量，它關注的焦點是個人、團體或組織是否被公平地對待，尤其是社會弱勢群體是否享受到了更多人性化的服務[12]。科技創新政策要特別關注那些社會弱勢群體，需要更多地為他們考慮，為他們爭取更大的利益，實現真正意義上的社會公平。

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（作者單位：中共上海市委黨校，上海 200000）