淺議權力清單

征國忠

從河北邯鄲清理出的政府部門和市長行政職權開始，到浙江富陽曬出了全國首份縣域權力清單，權力清單制度的改革從點到面在全國鋪開，直至寫進黨中央和國務院的文件，表明權力清單已成為黨和政府高度重視的一項工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。十八屆四中全會公布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。這些文件反映了黨中央、國務院院對規范政府行政權力運行的勇氣和決心。

一、權力清單的含義

到底什么是權力清單？ 我國官方并沒有給出明確的解釋，學者學者對此的理解差異較大。有的認為權力清單制度，是指在全面統計和梳理政府及其工作部門所行使的各項公權力后，將公權力行使的主體、依據、范圍、程序、責任等以清單的形式公布于眾，并主動接受監督。有的認為權力清單是指有權力的組織，根據一定的分類標準，把掌握行政權的各級政府及其工作部門的權力進行歸納、整理，形成一個結構合理，條理明確的行政權力體系并對外公。有點認為權力清單制度是“政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權力事項進行清理，鎖定職權邊界、責任及流程的一種權力制約機制。總之，權力清單并非嚴格非法律概念，目前還沒有權威的定義。概而言之，有的側重于權力清單制定的梳理和公布，有的傾向于權力清單本身作為行政機關規范權力的一項制度的意義，有的則重表明權力清單是一個記錄政府權力的文本目錄。大家比較一致地認同，推行權力清單制度是對政府的各項權力進行梳理確權，并以清單目錄的形式公之于眾。

二、推行權力清單的必要性

長期以來，我國的經濟社會權力高度集中于政府，各級政府“管天、管地、管空氣”， 政府的權力不僅龐大而且公開不夠，導致老百姓辦事難。有的政府及其部門甚至連自己究竟有多少行政權力也不清楚，也就是說家底摸不清。從理論上來說，行政機關的每一項職權都應該有法律依據，但是這種依據往往是多元、繁雜和零亂的，不是特別清晰和明確，作為非專業的一般社會公眾根本無法無從知曉。我國行政權力的法定依據來源復雜多樣，法律法規文件數量眾多，效力層次更是參差不齊，在現實中，行政權力不規范設定甚至違法設定也在一定程度上存在。權力清單將行政機關的“權力家底”向社會公開，對公眾來說有兩個好處，一是可以讓公眾更便利地查詢政府權力，二是有助于公眾更好地監督政府行為。

權力清單制度有利于遏制行政權力濫用行為，推進建設法治政府。權力清單通過列表的方式明確規定了政府權力的范圍，將政府權力行使的條件、程序、后果披露出來，等于為政府權力畫了一個圈，為政府行使權力框定了邊界，便于實現政府行為的不越位、不缺位和不錯位。作為完整的權力清單制度，它并不滿足于公布政府及其職能部門有哪些權力及其依據，還要求對每項權力制定詳細的權力行使流程圖，并將流程圖與權力清單一起公之于眾。權力清單要求對確認保留的行政職權，地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環節，規范行政裁量權，明確每個環節的承辦機構、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權運行的規范化水平。流程圖實際上具有程序控權功能，有利于法治政府的建設。國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。

權力清單有利于推進簡政放權。權力清單的實踐發展過程從一開始的梳理權力、晾曬權力的政府信息公開轉型到既要梳理法定權力，又要通過減權、制權等過程將政府權力縮減下去，實現行政權力瘦身和政府自身改革、激發市場和社會的活力。權力清單的這一作用在中辦、國辦的指導意見中有明確規定： “在全面梳理基礎上，要按照職權法定原則，對現有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據的行政職權，應及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，法定依據相互沖突的，調整對象消失、多年不發生管理行為的行政職權，應及時提出取消或調整的建議。總之，建立權力清單是做好簡政放權的基本和前提。

三、權力清單的效力

權力清單在性質上是一種政府公開信息還是具有法律約束力的規范性文件，或者是其他類型的政策文件，至今仍未得到國家明確的確認。權力清單的性質之所以如此重要，是因為不同的性質決定了其約束力的強弱和權威性的高低。

有觀點認為，權力清單是一種政府主動公開信息的行為。從地方政府權力清單制定過程來看，就是在對現有法規所規定的權力進行清理掃描的基礎上形成權力目錄，將分散于法律法規規章和規范性文件中的權力事項進行集中梳理，并列表清單公之于眾，主動接受社會監督，這本質上是一種“政府主動公開的信息”，而政府主動公開信息的行為并不存在效力界定的問題。

還有觀點認為，政府權力清單最大的特點就是內部性，其只適用于該政府或部門本身，是用來約束自身的一個自律性文件，不像法律、行政法規或者規章一樣具有普遍適用性。因此，從這個層面上來講，政府權力清單既不具備行政規范性文件的特點，也不是行政法規、規章，不屬于法律的范疇。對于政府而言，權力清單可以說是約束其行為的一種制度，但并不能作為其行使權力的依據。權力清單要依據法律、法規和部門規章予以編制，其法律地位低于法律、法規和規章。

另有觀點認為，權力清單是“職權法定”原則的具象化表達。權力來源于法律，沒有法律則沒有權力，這是眾所周知的公理。權力清單和法定權力之間是一種反映與被反映的關系，并非兩個實質上不同的標準。從地方政府權力清單制定過程來看，就是在對法律所規定的權力進行清理的基礎上形成權力列表目錄。失去了法律的支持，權力清單中的權力就失去了存在的依據。權力清單不是也不得設立“法外標準”。法定權力是根本，“清單權力”是表現。清單的作用是使法律的規定的權力以更加清晰的方式展現出來，這種展示不是具有決定性的效力依據。依據清單行政是“表”，依法行政是“里”，必須表里如一，不能本末倒置，不能講清單中沒有的權力，行政機關就一定不能行使。

四、權力清單的發展與完善

1、權力清單需要法治的支撐。全面規范權力清單的編制、公布和實施，需要加快推進規范權力清單本身的法律法規制，，為權力清單提供更完善的法治保障，需要建立、完善相關制度，為權力清單的更新、完善和執行提供制度保障。進一步明確違反權力清單的責任，有權必有責，權責要匹配，權力總是與責任聯系在一起的。政府建立權力清單時，要按照權責一致、權責匹配的原則，逐項逐條界定每項行政權力事項對應的責任。

2、權力清單需要統一編制模式。規范權力清單制度的相關法律文件缺位，導致權力清單的編制模式不統一。權力清單的編制主體不明確；從目前各地方的實踐情況來看，大部分地區的政府權力清單均由地方政府負責制定，同時結合審改辦、法制辦的審核意見，并召開專家聽證會，聽取專家的意見進行修改。權力清單缺乏嚴格的編制程序，政府權力清單的制定程序目前沒有統一的標準，基本上是按照 “清權、減權、制權、曬權”的模式分階段推行。要按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，對行政權責事項進行全面梳理并逐項列明設定依據。

3、建立權力清單的更新機制。雖然我國社會主義法律體系經初步形成，但是我國法律規范體系仍會經歷逐步完善的過程，所以依據法律制定的權力清單的內容也不會一成不變。政府部門需要根據法律法規的的調整帶來的行政權力的重新配置調整更新權力清單。同時，行政機構的改革，也可能給權力劃分帶來新的變化，也就需要設置權力清單的動態調整機制。但目前尚缺乏對權力清單的增減變更及調整的條件程序等相關規定，急需完善相關規定。

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（作者單位：揚州市行政學院，江蘇 揚州 225000）