論政府契約治理模式

沈海軍 藍溪川

摘 要：

政府契約治理模式的出現是契約理論不斷發展并在政治生活領域中日益應用的必然結果。政府契約治理模式是一種強調契約精神和理念、把契約置于政府治理中心的新模式。與傳統政府管理模式相比較，政府契約治理模式具有公共政策目標具體明確、能夠兼顧公平效率、治理結構合理、有利于形成良好的社會信任機制和能夠提高公民的民主法律素養等優點。它對推動我國的政府改革和實現政府轉型具有很強的現實意義。

關鍵詞：政府契約治理模式；傳統政府管理模式

目前我國已經進入了經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制、生態體制“五位一體”的全面改革新階段，政府轉型是當前改革攻堅的重中之重，也是我國政治改革和行政發展的目標指向和基本趨勢。大力推進政府轉型，就是要實現管制型、管理型政府向契約型、服務型政府的轉變及經濟建設型政府向公共治理型政府的轉變。它要求政府不僅需要轉變管理職能，而且更重要的是轉變治理模式。回顧40年的改革，中國社會經濟取得的每一步進展都離不開政府作用的發揮，但隨著社會經濟的發展和社會公共需求的增長，傳統的政府管理模式難以適應社會發展的新變化，不能有效地解決新時期所出現的一些新的問題，如社會誠信危機、嚴重的腐敗現象、公共服務的短缺和低效率等等。因此，在全面改革的新階段，為推動政治體制改革和政府管理體制改革，突破改革的瓶頸，就需要摒棄傳統的政府管理模式，不斷地進行治理創新，而完善和推廣在實踐過程形成的新的政府治理模式——政府契約治理模式，不失為一種好的選擇。為此，本文對政府契約治理模式的形成、內涵、特點和優點作一初步探討。

一、政府契約治理模式的形成

政府契約治理模式的出現是契約理論不斷發展并在政治生活領域中日益應用的必然結果。關于政府與契約的關系理論，最早可以追溯到古典自然法學家所提出的社會契約理論。其主要代表是：霍布斯、洛克和盧梭。霍布斯認為，在進入政治社會之前，人類處于一種自然狀態之中，并享有自然權利，但由于自然狀態是一種“一切人反對一切人”的戰爭狀態，人們生活在這種狀態下非常痛苦，沒有安全感，為擺脫這種狀態，惟一的辦法就是簽定社會契約，“國家就是一大群人相互訂立信約，每個人都對它的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家的和平與共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格。”[1]同樣，洛克也認為在國家產生之前，存在一個人人平等、自由、和平的自然狀態，但自然狀態存在三個缺陷：一是缺少明確的、眾所周知的法律，二是缺少有權依法進行公正審判的裁判者，三是缺少一種權力來確保判決的執行。為克服這些缺陷，人們簽定社會契約，“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產。”[2]盧梭是社會契約論的集大成者，其理論的出發點也是自然狀態。他認為，自然狀態是一個人類最適宜的自由狀態，但私有制的產生使人們進入墮落的“文明社會”，從而出現不平等，最終產生奴役，人們為了自我保存，就“相互約定，我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下，并且我們在共同體中接納每一成員作為全體之不可分割的一部分。”[3]于是國家和政府就產生了。霍布斯、洛克和盧梭三人的社會契約論雖然在具體表述上存在一定的差異，但其基本思想都是強調：人是生而自由平等的、國家起源于社會契約、合法政府及其權力源于法律、法律是基于每個社會成員協商而形成的契約、國家應該保障每個締約者的自然權利等。他們的社會契約論充分論證了國家和政府的合理起源，也說明了政府實行契約化治理具有必然性。

在當代，社會契約論大師羅爾斯進一步繼承和發展了盧梭等人的社會契約理論，在其名著《正義論》中，開創性地運用契約理論分析、論證正義原則，影響深遠。他認為，要實現真正的“公平的正義”，必須讓人們是在“原初狀態”的“無知之幕”的遮蔽下進行選擇。在“原初狀態”中，“沒有一個人知道他在社會中的地位——無論是階級地位還是社會出身，也沒有人知道他在先天的資質、能力、智力、體力等方面的運氣。我甚至假定各方并不知道他們特定的善的觀念或他們特殊的心理傾向。正義的原則是在一種無知之幕后被選擇的。這可以保證任何人在原則的選擇中都不會因自然的機遇或社會環境中的偶然因素得益或受害。由于所有人的處境都是相似的，無人能夠設計有利于他的特殊情況的原則，正義的原則是，一種公平的協議或契約的結果。”[4]羅爾斯的《正義論》復興了古老的社會契約思想，它從契約論的前提來推導社會正義的原則，充分地論證了正義與契約的內在關系，顯示了契約理論在當代的生命力，也表明了契約不僅可以用來說明政府和政治制度的合法性，而且也可以用來說明具有更廣泛意義的社會制度的合法性，體現了契約在公共領域應用的重大價值和現實可能性。

如果說社會契約論和正義論對公共領域的契約運用還停留在抽象的理論論證層面，那么，隨著現代重要的經濟學理論：契約理論的發展及其在公共領域的日益應用，在政府改革的具體實踐中，契約不僅作為一種重要的理念、精神，而且作為一種重要形式和常用工具已經突破了私人領域的界限向公共領域邁進。自20世紀80年代以來，為迎接新技術革命、經濟全球化、財政危機的挑戰，英美等西方發達國家紛紛開展了一場以追求“三E”為主旨的新公共管理（政府再造）運動。在這場運動中，現代契約理論被廣泛應用于公共行政領域。這主要表現為，“作為市場經濟主要精神支撐點的契約精神逐漸成為規范政府行為、提高政府治理能力的意識先導。西方國家的新公共管理運動用企業家的精神來塑造公共部門，通過引人市場機制、競爭機制等方式來提高政府公共服務供給效率，促進社會資源的最佳配置，創造了相對較好的經濟績效。”[5]“在新公共管理運動的實踐中，合約制已成為新公共管理運動實踐與運用的核心，競爭性的合約外包和短期合約成為解決官僚壟斷和長期合約所產生‘頑疾的良藥。”[6]契約作為勾連政府與非政府組織、政府與公民個人以及政府機構內部之間日常關系的工具，被廣泛用于政府管理部門。盡管一些學者對新公共管理的理論和實踐提出了質疑，認為它存在崇尚效率而忽視社會公平、抹殺公私部門的差異、選擇錯誤的政府服務對象等缺陷，但沒有人否定契約作為一種革新工具和理念的重要作用，合約制在公共部門大量應用是不爭的事實。“無論從哪個方面去衡量，政府合同每天以無數不同的方式在影響著我們的生活。制定公共政策的公共官員和管理公共政策的公共管理者必須依賴合同來履行他們的責任。最后，政府合同的純規模和范圍意味著公共合同影響了包括從遍及市場的雇傭做法到作為整體的經濟的運作在內的每一件事。”[7]如：在美國，日益增長的服務需求和有限的資源都需要使用契約完成公共任務，這些政府契約不僅包括政府購買合同、人事合同，而且還包括大量的跨部門跨權限的政府合作協議，“幾乎所有的州都參與了州際協定的簽訂，而這州際協定又涉及越來越廣泛的領域。”[8]這說明政府治理正在越來越多地通過契約或協議（常常是非正式的），而不是通過直接的法律和政治行動進行。[9]這種把契約置于政府治理中心的治理模式就是政府契約治理模式。

二、政府契約治理模式的內涵和優點

關于什么是政府契約治理模式，目前學術界較少有學者對其進行明確的定義。較早給“政府契約治理模式”下完整定義的學者是于正偉。他在《契約治理：現代政府的治理變革》一文中，將政府契約治理模式定義為：“通過契約安排，政府與非政府部門（第三部門、私人部門）協商合作，形成多中心的治理網絡體系，共同參與管理公共事務、提供公共服務的過程。”[10]這里，于正偉是從政府部門與非政府部門共同提供公共服務的角度，即從政府外部契約治理的角度，給“政府契約治理模式”下定義。但筆者認為，這未免有些片面，因為真正的政府契約治理應該包括內部契約治理和外部契約治理兩個方面。所以，筆者認為，所謂政府契約治理是政府通過契約工具（包括正式合同和隱性契約）的使用來實現相應的治理目的，它可以分為狹義的政府契約治理和廣義的政府契約治理兩個層次。狹義的政府契約治理僅涉及政府的對外關系，即政府與其他市場主體的關系。它是指政府不是以權威的身份而是以平等主體的身份參與公共治理，以最優契約化安排合理地界定和配置各市場主體之間的權利與責任關系，構建一個建立在信任、互利與合作基礎上的社會協調網絡，協調各方利益，優化社會資源配置，保證公共產品和公共服務有效供給的一種治理模式。從廣義上講，政府“契約治理的含義不能局限于一般意義上的公私合作契約方式，公共服務中契約化了的組織機構設置都應納入這一范圍中。”[11]所以，廣義的政府契約治理既包括政府的對外治理，也包括政府的對內治理。它是指通過一系列正式和非正式的契約制度安排，在政府內部建立一種各部門權限明確、分工協作的責權利關系，形成一套有效的激勵與約束機制，保證政府工作人員隊伍的勤政、廉潔、高效和充滿活力；在政府外部尋求政府與市場的平衡點，構建一個建立在信任、互利與合作基礎上的社會治理協調網絡體系，達到相關利益主體之間的權力、責任和利益的相互制衡，實現效率和公平合理統一的一種治理模式。

與傳統政府管理模式相比較，筆者認為，政府契約治理模式具有三個突出特點：（一）治理主體的多元化。傳統政府管理模式的主體是政府，政府是權力中心，擁有絕對的權威，單獨地管理公共事務和向社會提供公共服務，而契約治理的主體包括政府，但又不限于政府。社區組織、非營利組織、公民自主組織等非政府公共組織與政府一起共同承擔起管理公共事務、提供公共服務的責任，非政府公共組織的權力像政府的權力一樣能夠得到社會和公民的認可。契約治理實質上就是還政于民，強調政府與非政府公共組織、政治國家與公民社會在信任與互利基礎上的合作，是多元主體的合作共治。（二）治理方式的契約化。傳統政府管理模式是一種政府憑借其政治權威發號施令，對社會公共事務實行直接、全面控制的管理模式，其權威源于國家強制力和人民服從。而契約治理是建立在締約雙方當事人合意基礎之上政府與非政府機構之間合作與互動的治理模式，其權威主要源于契約和締約雙方達成的共識。契約治理的締約雙方不是一種管制與被管制的關系，而是一種互惠互利、平等協作的關系，雙方權利和義務界定明確。（三）治理結構的扁平化。傳統政府管理模式強調層級控制，權力高度集中，易于滋生腐敗，行政管理層次多，管理方式單一，管理成本高，行政效率不高。契約治理對傳統的政府垂直等級結構形成了巨大沖擊，使政府治理結構呈現扁平化。它通過引入市場競爭機制，借助契約這一治理工具，對內，減少行政管理層次，裁減冗余人員，降低管理成本，提高公共行政效率；對外，改變傳統國家壟斷公共行政的局面，減少政府干預，實現政府職能優化，淡化傳統公私之間的界限，利用市場和社會力量提高公共管理水平及公共服務質量。

政府契約治理模式的這些特點使得政府契約治理模式較之于傳統政府管理模式，呈現較多的優點。這主要表現為：第一，使公共政策目標具體明確，方便執行。在傳統政府管理模式下，由于政府的公共政策目標尤其是戰略目標，往往過于宏觀、抽象，難以落實至具體的工作行為當中，很容易出現公共政策執行偏差。但在政府契約治理模式下，公共政策目標通過契約方式層層分解，形成具體可測的指標，落實到具體的人員，從而有效地保證公共政策目標的實現。第二，能夠實現公私利益兼顧和公平效率兼顧。在傳統政府管理模式下，由于政府擁有絕對的權威，在缺少約束的情況下，一些行政官員要么濫用行政權力損害他人的權益，要么公私合謀損害公共利益。而在政府契約治理模式下，公私雙方在達成共識的基礎上簽定契約，構成一種互惠互利、平等協作的關系，雙方的利益都有保障，權利和義務界定明確，形成了有效的激勵和約束機制。第三，能夠形成合理的治理結構。傳統政府管理模式的組織結構是金字塔式的，強調層級控制，行政管理層次多，部門職能交叉與職能設置不夠清晰、管理方式單一，使之難以適應當今社會結構所發生的深刻變革，也無法滿足社會發展的需求。而政府契約治理模式的治理結構是扁平式的，具有快捷、靈活、高效、富有彈性的特點。它借助契約這一治理工具，建立分權制衡的組織體系，按照“公眾需求”和圍繞“結果”進行政府流程設計，對內有利于加強橫向協調，消除政府內部縱向部門間的障礙和壁壘，調動和發揮公務員的積極性；對外提高政府對外部市場變化的適應能力。第四，能夠構建適應現代社會需要的信任機制。在傳統政府管理模式下，個體的信任機制是以熟人社會為基礎的，信任度的高低依據人與人之間存在的血緣、親緣、友緣、學緣、地緣等關系的親密程度進行取舍，排斥“外人”和陌生化的主體。但現代社會是一個“陌生人社會”，個體的信任機制必須建立在契約和法律的基礎上，而政府契約治理模式正好適應這一社會需要，它把契約雙方都置于法律的保護之下，給他們提供“制度化信任”。第五，有利于增強公民的民主法律意識，提高其民主法律素養。公民民主法律意識的培養離不開具體的社會實踐活動，只有經過民主訓練和法律實踐，公民才能對現實民主和法治產生感性認識。在傳統政府管理模式下，政府是唯一的主體和權威中心，對社會公共事務實行直接、全面控制，公民處于被支配的地位，普通群眾很少有民主訓練和法律實踐的機會，導致多數公民對民主和法制缺乏必要的認知。而政府契約治理模式強調的是多元主體的合作共治，公民能夠以平等的身份與政府進行民主協商，簽定契約，依法管理公共事務和提供公共服務，大量的民主實踐機會為公民提高民主法律素養創造了條件。

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[11]盧超.經由“內部契約”的公共治理：英國實踐[J].北大法律評論，2009，（2）：572.

項目名稱：汕頭大學文學院宗教文化研究中心項目“現代契約型政府的內涵與宗教淵源”，資助編號STURCS-201807。

（作者單位：汕頭大學 社會科學研究部，廣東 汕頭 515063）