我國草原資源稅費制度研究

雷豐銘

摘要：我國經濟近三十年來的飛速發展主要得益于兩方面的資源優勢，一方面是擁有豐富而廉價的勞動力資源，另一方面是價格十分低廉的生態環境和各種自然資源。而經濟的高速增長伴隨著資源的高速消耗和生態環境的迅速惡化。據估計，環境污染及由此引發的自然災害和資源破壞在內，給我國社會帶來直接經濟損失超過GDP總量的10%，而草原生態環境持續惡化導致的直接或間接的經濟損失在這其中占有較大比例，概言之，為實現我國經濟社會經濟可持續發展，保護和修復草原生態環境就顯得尤為迫切，而構建完善的草原資源稅費制度是改善草原生態環境的重要舉措。

關鍵詞：草原資源；草原資源稅費制度；環境稅

一、草原資源的生態屬性

（一）草原具有無可替代的生態功能

草原生態系統的生態服務功能體現了其無可比擬的重要價值，各項生態服務功能為草原生態系統及周邊環境的可持續發展提供了有效保障，也是草原各項生產能力提升的重要基礎。草原生態服務的主要功能如下表所示：

（二）不可再生的自然資源屬性

自然資源的有限性決定了其總是稀缺的，并且隨著生產能力的不斷增長，自然資源會一天天地變得更加稀缺。同人類所從事的一般的經濟活動相同，在草原上發生的各類生產活動也是人類和生態環境的物質交換過程。草原為人的需求提供物質及動植物，從供給角度來看，同其他一切資源一樣草原也有其稀缺性特征。有限的草原面積，加上更為有限的優良草原，在生產技術水平還未達到較高水平的情況下，草原生產力自然也是有限的。而從需求角度看，人對草原的需求卻是無限的，這就產生了需求的無限性與草原生態資源有限性的矛盾，為解決這一矛盾，構建合理的草原資源稅費制度，以遏制人對草原無限制的需求就顯得尤為重要。

二、我國草原資源稅費的探索實踐

目前，我國對草原資源稅費的體系構建的研究不足，在有限的探索實踐中，吉林省政府出臺的《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》系關于構建草原資源稅費制度的有益嘗試。

吉林省政府為了加強草原的保護、管理、建設和合理利用，保護草原所有者和使用者的合法權益，根據《吉林省草原管理條例》的有關規定和草原管理建設的現實需要，于1987年10月8日頒布并實施了《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》。該辦法針對擁有國有草原使用權的集體所有制單位或個人，規定了需于每年年末向草原主管部門或其委托的單位交納草原建設基金及草原使用管理費的條款，此項規定有效的提高了草原使用權人有效利用草原資源的積極性。針對草原資源可能面臨的不可抗力，該辦法也規定了豁免條款，即草原遭受嚴重自然災害而絕收的經批準可免收草原使用管理費，草原遭受自然災害減產的經批準可減收草原使用管理費。辦法還規定了在草原上從事生產經營等活動的單位或個人需向該草原的經營管理者交納草原培育費，此草原培育費必須全部用于恢復該草原的植被。草原培育費的規定無疑對草原的可持續發展提供了有效保障。

可見，吉林省為保護草原的生態環境，對具有草原使用權的集體或個人征收草原建設基金及草原使用管理費，草原的經營管理者有權向獲取草原資源的人收取草原培育費。這三項收費制度，對保護草原生態環境大有裨益，其宗旨“取之于民、用之于民，以草養草”提高了草原地區保護生態的積極性、主動性，形成了吉林省草原生態環境保護與發展的良性循環，值得其他地區借鑒與學習。

三、嘗試構建草原資源生態稅費體系

通過對吉林省有關條例的梳理，及對草原使用管理費、草原建設基金及草原培育費的學習與借鑒，本人萌發了草原資源生態稅費體系的初步構想，并提出以下幾點可行建議。

（一）征收草原環境稅

環境稅制度是指國家對于污染環境、破壞生態和使用或消費資源稅等影響環境的行為采取的包括環境污染稅費、生態補償稅費、資源使用稅費、資源補償稅費、資源與生態消費稅費、有損環境產品稅費等在內的稅費征收措施。環境稅的制定依靠兩種手段，其一，同環境外部性直接相關的，如排污費；其二，基于稅基或者同外部性的間接關系，如按照產品的產出量和原料的使用量來核算有關的資源稅費和生態補償稅費。如果稅率或費率設置適當，則可以促使生產者和開發者轉向生產和開發環境友好型的產品、技術和工藝。

經濟學家庇古率先提出可以通過征稅或費的形式將生產中的負外部性內部化解決，又稱為庇古稅，環境稅作為保護環境的專門稅種，國際環保運動的興起及公眾生態意識的增強，基于礦山開采環境問題的嚴峻性，各國開征環境稅已成為必然趨勢，近年來，我國環境稅制度得到長足的發展，但仍主要局限于工業生產污染領域，針對草原資源過度放牧、開發等引發的環境污染和生態破壞幾無關注，保護草原生態環境任重而道遠。

草原資源環境稅伴隨草原過度放牧、開采引發的環境問題而產生，環境問題的治理終究需用經濟手段來解決。征收環境稅的根本目的是解決草原環境問題，借助稅收把環境的負外部性內部化解決。這就要求我們制定專門的草原環境稅法規。法律體現國家最高強制性和威懾力，法律規則引導社會成員行為的價值取向。目前，我國還沒有專門的環境稅立法，依靠政策指導征收環境稅存在局限性。資源稅費立法體系中尚未有關草原環境稅的規定，制定有關草原環境稅的具體規定有其必要性和可行性，對于治理日益嚴峻的草原開采環境問題有著重要意義。建議在資源法的環境保護條款中增設草原環境稅的規定，關于草原環境稅的征收范圍、對象、稅率等相關具體規定可以暫行規定或條例的方式予以明確。

（二）構建草原環境恢復治理建設基金制度

資金短缺是解決我國草原環境污染和生態破壞主要瓶頸，環境稅不能是唯一資金來源，草原環境恢復治理建設基金作為督促草原使用權人履行草原環境恢復治理任務的擔保方式，在草原環境治理方面發揮重要的作用。《吉林省草原使用管理費和草原培育費收取使用管理辦法》就已明確列入草原建設基金制度，并積極實施，但還未進入全國統一立法，因此，國家立法層面確立草原環境恢復治理建設基金制度，提高建設基金的法律效力。

草原環境恢復治理建設基金是為了保證草原使用權人在放牧、開采過程中合理開采草原資源、保護草原環境。明確基金的法律性質，有利于草原環境恢復治理建設基金立法體系的建立、全國范圍形成統一規定；有助于政府機關合法合理的行使職權，草原使用權人自覺主動的繳納保證金。

（三）構建草原資源耗竭補貼制度

草原資源作為自然資源決定了其稀缺性的特性，且草原易受自然災害的影響而在幾個年度內絕收或耗竭。耗竭補貼制度主要來源至礦產耗竭資源補貼費。草原資源耗竭補償費的實質是對未來消費者留下無法挽回的損失的價值補償，是讓我們的世代子孫同等使用地球資源權利、實現代際公平的救濟途徑?！都质〔菰褂霉芾碣M和草原培育費收取使用管理辦法》第六條就對草原資源遭遇不可抗力規定了草原使用管理費的豁免條款，雖吉林省的規定已近乎合理，但仍應在免收、減收草原使用管理費的基礎上再實行一定的補貼。以礦產資源耗竭補貼為例，國外發達國家已普遍實行礦產資源耗竭補貼制度，礦山耗竭補貼又稱作“負權利金”，是指國家對于礦山企業開發者的資金投入，用于鼓勵礦產開發投資者用于尋找新礦體，以替代正在耗竭的礦產資源①。這樣才能起到鼓勵草原資源使用人增加勘查投資，以其他方式獲取收益，而不是繼續對草原資源施加不能其承受的開采等行為，以維持草原使用權人以草原為其獲利來源的持續發展。

建議在《草原法》中規定草原資源耗竭補貼制度，貫徹我國草原資源可持續發展的立法理念，具體規定應在具體辦法或暫行條例的方式實現。（1）耗竭補貼制度是政府對草原資源使用權人的補償，是對未來資源儲備的投入，耗竭補貼制度的設立一方面明確草原資源使用權人獲得耗竭補貼的資格條件，另一方面衡量政府的財政的承受力，綜合考量政府與企業的雙重需求與責任承擔能力是耗竭補貼制度得以構建的前提。（2）草原開采與耗竭評估具有技術專業，由草原資源管理部門承擔耗竭補貼的責任較為恰當，同時可以與稅務部門或環保部門聯動，保證耗竭補貼的真正落實，設立耗竭補貼的網絡信息公開機制，接受社會公眾監督，保障耗竭補貼制度的公開性與透明度。（3）根據草原資源市場的發展情況確定補貼標準，在補貼制度實行初期，可以嘗試設立一個補貼基本數額，然后在其基礎上，根據草原的現有儲備量、開采難度、開采回采率等諸多因素設立權重補貼，②利用幾何數學模式確立補貼數額，確保耗竭補貼的科學性與合理性。

四、結語

綜上所述，本文從研究草原資源屬性出發，經過了解吉林省實行的草原資源稅費制度的實踐之后，在此基礎上提出了構建草原資源稅費制度的構想：征收草原環境稅、制定草原環境恢復治理建設基金制度、構建草原耗竭補貼制度。從而完善、加強對綠色債券發行監管的法律制度，更好的保護草原生態環境，加固經濟社會實現可持續發展的生態資源基礎，最終實現經濟、社會和草原生態環境的和諧發展。

[注釋]

①參見崔海鶴：《我國礦產資源稅費制度的生態化改革研究》，《山東師范大學學報》2013年第6期。

②參見蒲方荷：《中國礦業稅費法律制度的重構-以礦產所有權為視角》，《經濟經緯》2008年第6期。

（作者單位：湖南師范大學，湖南 長沙 410006）