淺談農村公權力運用失范問題

謝修鈺 周赟 歐鑫瑜 曹詩晨

摘要：農村問題一直是在政治、文化、經濟等方面困擾中國當政者的問題。黨和政府也一直試圖解決日益嚴重的“三農問題”。在上世紀八十年代末實行了村民自治后。把權力進一步下放給農村后，讓農村實行直接民主，讓村民直接掌握權力，讓他們自己決定干什么事。這是最廣泛的民主實踐，但是隨著改革開放之后農村在公權力的使用上面逐漸變了樣。所以本文要探討的就是農村在公權力使用失范的問題，即哪些問題和問題存在的根源以及解決辦法。

關鍵詞：農村；村民自治；公權力；糾偏

引言

黨的十九大報告中指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。”[1]農村工作一直是黨和政府工作的重中之重。但是農村問題，尤其是農村在公權力也就是村委會在公權力使用方面一直存在著這樣或那樣的問題，甚至是公權濫用，以權謀私的問題。十八大以來黨的反腐工作中農村腐敗問題就是一個鮮明的例子。公權力的運用失范甚至是濫用是產生這樣的原因之一。

一、公權力含義和農村公權力

（一）公權力是公共機關或組織對于個人產生影響的能力或者將自己的意志強加于個人的行為之上的能力。在社會契約論中霍布斯、洛克和盧梭等人認為公權力來源于民眾通過契約，讓渡一部分權力，由國家行使，目的是為了維護財產私有不受侵犯、民眾的利益以及社會的穩定。公權力具有權威性和一定的強制約束性。這就使得公權力具有了一定的可支配性和排他性。所以這就造成了一部分人樂于追求公權力，并享受公權力給他帶來的權力的快感和一些個人權利不具備的東西。所以有一部分人抵擋不住誘惑，以權謀私，用公權力給自己產生利益。所以公權力也具有腐蝕性，英國的約翰·阿克頓勛爵在《權力自由》一書中提到“Power tends to corrupt， and absolute power corrupts absolutely.”所以對公權力進行限制和制約是很有必要的。

（二）村民委員會是農村公權力的享有者，這是《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）規定的。村民委員會是基層群眾自治組織，它不是行政機關，但是它是我國最低一級的政權組織。村委會作為鄉村的自治組織，享有一定的公權力，為鄉村治理和造福農村起到了至關重要的作用。它是由村民選出來的，將一部分權力讓渡給村委會，讓它來管理村子的事務并維護公共利益。

二、農村公權力運用的失范

權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。所以在農村腐敗問題也是層出不窮，各種以權謀私，權力濫用，權力尋租現象比比皆是。十八大以來，農村反腐敗斗爭也逐步展開，小官巨貪的例子也出現了不少，他們的貪腐方式也是各式各樣的。總的來說這都是沒有將權力關進制度的籠子帶來的后果。

（一）改革開放以來，國家的經濟發展取得了舉世矚目的成就，城市的經濟發展也帶動了農村的經濟發展，城市化的進程也在快速推進。城市化的快速推進使得城市地域擴大，城郊地域也被城市所融入。城市的發展需要豐富的土地資源，城郊地區和農村地區的土地資源大而且土地價格相對廉價，使得一些行政村靠著買賣土地而“發家致富”。相對應的村委會也獲得了大量的財政上面的擴充。這就使得這些地方的村委會的權力的含金量“水漲船高”，村干部由于手中握有權力，使得部分不法村干部利用手中的公權力進行尋租的空間越來越大。其中主要體現在一些村干部利用手中的權力，違規出讓土地，套取、侵占、私分土地補償款，侵占集體土地租賃款、承包費等等。對村民的合法權益進行侵害。

2016年6月15日，中央紀委監察部網站通報86起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題。其中“騙取國家補貼款”“冒領糧食直補款”“挪用土地補償款”“套取私分專項補助資金”等動用群眾補償款的案件共44件，約占通報總數的一半。在筆者的家所在的行政村，出讓了一塊土地，年底去領補貼的時候，村干部才口頭通知一下，并且還是在部分村民詢問下才說的。（筆者所在的村子拆遷之后村民并不住在一起）。

（二）在中國貧困人口主要集中在農村，大量集中在一些偏遠山村。十八大之后黨和政府決定在2020年前實現全民脫貧，為此國家花了大量的資金和精力在扶貧這一項工作上。由于大量的貧困人口集中在鄉村地區，所以扶貧最主要的力量是基層政府和村委會。大量的扶貧資金和配套的扶貧政策進入到鄉村地區，由于部分地區對于扶貧的領域的腐敗問題監督管理不嚴格，使得在扶貧領域里腐敗問題時有發生，而且腐敗方式多種多樣，腐敗的環節涉及非常廣。主要表現在對于扶貧資金的腐敗，例如非法侵占扶貧資金，截留挪用扶貧資金，冒領扶貧資金等，還有就是在實施扶貧政策是產生濫用職權和徇私舞弊的行為。

（三）村務管理制度落后，導致村務不透明，村官不作為亂作為，村委會選舉形同虛設。2011年11月廣東省陸豐市烏坎村村民上訪，最終導致烏坎事件，就是一個典型的村委會的管理失效，導致群體性事件的事件。事件的起因由于村委會違規買地，導致村民不滿去市政府上訪，結果導致群體性事件。究其深層原因不僅僅是違規出讓土地這么簡單。從事件中可以看到，1、烏坎村村委會長期未改選。2、烏坎村村務長期不公開。3、土地出讓違規。4、村委會部分成員以權謀私，甚至黑社會化。這其中種種使得村委會在村民的心中失去了公信力，長期摩擦造成了民怨積累，甚至不承認其合法性。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。”但是烏坎村并沒有這樣做，其村委會長期未改選。這明顯違法了法律的規定。

三、農村公權力運行會失范主要原因

1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施，許多人認為村民自治這一由法律規定并且蘊含著現代民主理念和嚴格的民主程序的的制度會是中國民主的一種新的方式[2]。但是現實情況并不是那么樂觀，農村公權力在使用上存在著一系列的問題。其原因紛繁復雜。

（一）鄉村治理的行政化、官僚化。在村委會實行公開選舉之后，地方政府難以公開干預選舉，于是便采用行政權力對村官進行控制以及對鄉村的治理進行干預。如對村黨支部進行控制，對村干部進行“誡勉制”，對鄉村財政進行代管，即“村財鄉

管”[3]。作為群眾自治性組織，人和財都由鄉政府把控，再加上由鄉鎮政府指導相關業務。村委會已經只有自治形式，而沒有自治的內容。這就使得鄉鎮政府將權力滲透到鄉村社會。村委會不能完全獨立自主的決定自己做什么，先做什么，還要服從鄉鎮政府的指導，完成鄉鎮政府和上級政府交辦的任務。

中國國家治理體系是以黨和政府主導的。所以政府提供絕大多數的公共產品，農村的絕大多數公共產品也是由政府提供。所以政府為了更好地，更方便的提供公共產品又不得不將權力滲透的鄉村社會。這就使得我國的基層自治組織并不像英美基層地方自治組織，我們的基層地方自治組織承擔了一部分的行政功能。而英美的基層自治組織并不承擔行政功能。于此相比我們的基層自治組織更像政府。這就使得村委會這一基層群眾自治組織變得行政化、官僚化。

基層政府為了更好地實現政府目標和任務，不斷地蠶食和壓縮村民自治的空間。首先，各級地方政府利用手中的資源要求各村完成交辦的任務，這就造成村委會不能對選舉他們上臺的村民負責，而是對上級政府負責。村委會和各級政府的關系由“指導”變為“領導”。對一些“不聽話”的村干部隨意任免、撤換、停職、誡勉等。造成了村干部不愿也不敢對抗上級政府。村干部由為村民辦事變成了為上級政府辦事。而村委會成員的任免本應該由村民選舉。其次，一些鄉鎮政府無故或借故不按時組織指導村委會換屆選舉，導致一些村委會的任期延長或縮短[4]。一些任期超長的村委會在此情況下便會黑社會化，變成“村霸”和“惡霸”，在村委會形成一言堂。將村委會變成自己的私人產物，借此達到以權謀私，權力尋租的目的，嚴重損害村民的利益、村委會和基層政府的公信力以及村民的自治權利。

（二）村委會選舉過程中出現的異化現象也是造成農村公權力運用失范的重要原因之一。在《村民委員會組織法》正式頒布實施之后，村委會的選舉日益規范化，中國在廣大鄉村社會實現了直接民主。《村民委員會組織法》主要有四個環節：選舉、決策、管理和監督[5]。選舉是農村公權力的獲取階段，決策、管理和監督則是權力的行使階段。為了保證權力的正確使用，權力獲取是非常重要的，所以選舉時非常重要的，也是最吸引人的。各省為了更好地實現村委會的選舉都制定了實施細則。各級基層政府也會成立相關機構組織指導村委會的選舉工作。因此選舉的過程也更加的規范化。但是經過20多年的發展，村民們對于村委會的選舉不再盲從，也不再有著以前的那種熱情和期待，選舉的投票率也持續走低。

鄉村社會并不像城市社會，這是一個熟人社會，尤其是偏遠山村村民之間的的關系大多是以宗族血親為紐帶的。所以一個家族人數的多少很有可能成為這個家族的代表贏得選舉的資本，因為選舉時實行的一人一票制度（年滿十八周歲，未被剝奪政治權利）。湖南常德某村兩大家族為了爭奪選舉勝利，甚至爆發了械斗和圍攻鎮政府的事件。同樣在湖南衡陽某村，某家族通過選舉上臺，掌控了村委會，以村委會的名義合法的購買了槍支彈藥，對外族村民實行打壓[6]。這樣極端的例子使得在權力獲取方式上面出現的異化，進而影響了權力的行使的正確性。同樣一些村霸和不法分子也同樣會通過各種方式贏得選舉，獲得權力，在上臺之后也會利用權力為自己謀私利，滿足私欲。

在沒有宗族勢力和其他勢力干預下村委會選舉也不全都是十分成功的。有的地方村民的政治參與欲望較低，他們對于政治生活感到疲倦，沒有明確的政治目標，使得他們形成了政治冷漠。在他們看來，誰當村干部與他們并無關系，去不去投票取決于自己的好惡。而大多數的候選人也缺乏理想抱負，并且動機不純，也導致了選民對選舉缺乏熱情。因此選舉程序的規范化并沒有帶來選舉的規范化和公平公正，卻有可能使選舉流于形式，實質內容并不豐富，并且會被其他外部力量利用，使得村民的利益受到不同程度的損害[7]。

（三）農村相較于城市在文化、科技、教育和醫療衛生等方面有著很大的欠缺，這是政府在資源配置的時候造成問題。這也帶來了相應的問題，即農村人口素質普遍偏低，表現在文化水平不高，人的自身修養較低，政治素質也偏低，法律意識比較淡薄，并且大多數村干部出身農民，并沒有干過其他職業，所以他們中的大多數都是小農思想。他們中的大部分人盡管能對黨和國家的一些農村政策和相關制度耳熟能詳，但是卻缺乏足夠的認知，僅僅停留在表象，缺乏系統的認知[8]。

所以這就造成他們對自身的定位不足，對自身所扮演的政治角色模糊，不能清楚地認識到自己應該干什么，如何干。有的僅僅將這個當作謀生的手段或者謀私利的工具。由于他們的法律意識淡薄，在利益的誘惑下，就不能堅持自己的底線了，加上一部分村干部認為自己是農民，不是國家工作人員，即使以權謀私、權力尋租也不會被法律制裁，這就使得他們在權力的使用上面更加任性，更加肆無忌憚。

在貧困地區，鄉村治理沒有那么多的經濟因素，他們的村干部以權謀私的現象就少一點，由于經濟落后，村干部沒有非常大的利益，甚至給予的補貼也是非常不多的。這就使得村干部的積極性大大受損，使他們產生了“撞鐘人”的心理。當一天和尚敲一天鐘，不需要自己過多的精力，也不需要自己付出什么。而且由于村民對村干部的不信任，更加加劇了他們的這種心理。

（四）現行的農村監督機制不完善。在基層自治中除了村委會，還有一個重要的組織就是村黨支部，在村實行黨政合一之后村委會主任大多都兼任黨支部書記，村委會的其他成員也都是黨支部的成員，所以一般來說對村干部的監督大多數都是來自黨內的監督。而《村民委員會組織法》中的民主監督的主體村民基本上起不到監督的作用，或者村民想監督但是卻沒有渠道去監督。村兩委具有兩重屬性，一種是國家的代理人，另一種就是村莊的當家人。所以這就存在著信息不對稱，由于信息不對稱的存在，代理人（村兩委）有可能發生道德風險[9]。2004年浙江省武義縣后陳村選舉產生了全國第一個村務監督委員會（以下簡稱監委會），村務監督制度開始形成。但是在實踐中發現，監委會發揮的作用也不如想象中的那么大[10]。首先，監委會的發展不夠規范健全，甚至在一些貧困地區，監委會的活動資金都不足乃至沒有。這讓他們如何去監督村務。其次，監委會拿著村委會發的工資，使得他并不能獨立的對村委會實行監督，而且很有可能與村委會相互達成一種默契，互不得罪。

盡管大部分的行政村實行了村務公開制度，也都按時公開應該公開的事務。很少或者說極少有人對村務主要是財務提出質疑，而且大多數人對于財務并不熟悉。而且村務公開的部分只是村務的小的一部分，還有一部分村務沒有進行公開或者說公開的文件很模糊，并不能說是真正的公開。

四、如何對權力進糾偏和監督

習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表的講話指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”構建科學有效的權力運行體系，對規范權力的政權的運行有著巨大作用力。加強對權力的制約和監督，能夠確保權力能夠正確的行使和行使權力的方式正確。[11]

（一）明確村兩委的權力范圍，制作權力清單。各級政府要要厘清村委會該承擔的責任和權力范圍。村委會自己要制作權力清單，并向村民們公示，并且解釋清單的內容。

進一步規范和完善監委會制度，讓監委會更好的發揮其職能，構建科學的監督制度，讓監委會保持中立，不與村兩委形成利益關系。將村務更加進一步的向村民進行公開，并且要用簡單透明的方式。

（二）規范選舉程序，調動村民選舉積極性。注重候選人的選拔，要選用德才兼備的人，做好選舉的政治動員，讓村民積極的參與進來。只有讓他們享受到民主的權利，他們才能積極的參與選舉。鄉鎮政府要注意指導和監督，嚴格按照程序辦事。

（三）轉變村兩委的角色，將其從“國家代理人”的角色轉向“村莊當家人”這樣能夠更好地讓村兩委為村民服務，實現由村民選出，對村民負責。各級政府要減少對村委會的干預，讓村委會回歸到村民自治的本質。

（四）將對村委會的監督制度納入國家監察體制中，對他們實行監督。并且對村干部進行法制教育，培養村干部的法律意識，增強法治觀念，增強反貪意識。

（五）對村干部進行政治教育，提高村干部的政治素養，培養公仆意識，增加村干部的工作的榮譽感和責任感。

（六）實行鄉村精英治理與村民自治相結合，精英治理的成本較低，且治理方式靈活可變通。通過精英治理的優化來推動民主治理的發展完善，讓鄉村治理模式得以創新和發展[12]。在中國，村民自治不可能一蹴而就，盡管村民自治實行了幾十年，但是由于鄉村的文化，經濟，政治和村民自身的素質不高，使得村民自治這一民主實踐的成效并不像人們想象的那么美好。精英治理在民主化程度上來看，不如村民自治民主化程度高，但是卻能是鄉村治理的效率大大提高，并且靈活性強，受到外部力量干預少。

五、總結

黨和政府一直以來都非常重視農村問題。所以農村公共權力的正確使用和糾偏是一個非常重要的命題。建立健全農村權力運行體系，從而促進村民自治的良性發展，進而促進中國的民主發展。

[參考文獻]

[1]決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].習近平.人民日報.2017-10-28（001）.

[2]中國農村村民自治[M].徐勇.華中師范大學出版社 ，1997.

[3]村民自治的成長：行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思[J].徐勇.華中師范大學學報（人文社會科學版）.2005（02）.

[4]村民自治的成長：行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思[J].徐勇.華中師范大學學報（人文社會科學版）.2005（02）.

[5]民主之路——中國村民選舉評析[J].歐博文，韓榮斌.理論參考.2012（07）.

[6]要警惕宗族勢力對農村基層政權的影響[J].于建嶸.江蘇社會科學.2004（04）.

[7]村委會選舉中的異化現象及其治理——基于組織社會學的分析[J].申端鋒.中州學刊.2013（10）.

[8]農村基層民主建設中村干部的政治素質現狀分析——基于豫北五縣十村的調查[J].王玉萍.領導科學.2015（32）.

[9]權力結構視域下的鄉村權力監督——基于對村務監督委員會的考察[J].周功滿，曹偉.經濟社會體制比較.2012（03）.

[10]權力制約視角下的村官腐敗治理機制[J].張悅.哈爾濱市委黨校學報，2015（03）.

[11]構建把權力關進制度籠子里的監督體系[J].顧杰，王超.中國領導科學，2017（02）.

[12]鄉村治理中的精英治理及其優化[N].黃博.國社會科學報，2017-03-15（007）.

本文系江蘇省高等學校創新創業訓練計劃項目；項目名稱：村委會和村黨支部的公權力使用失范和糾偏；項目編號：201713906026

（作者單位：1、3、4南京師范大學中北學院，江蘇 南京 210023；2江南大學馬克思主義學院，江蘇 無錫 214122）