地方政府債務風險與防范對策

路和平

摘 要 近年來，我國地方政府債務規模不斷擴大，盡管從債務率和赤字率等角度來看尚未達到國際通用的警戒線，但存在嚴重的區域不平衡問題。雖然政府出臺了各種有效措施，如規范債務發行、實行債務置換等，也確實取得了一定成果，但是債務風險的深層次問題依然存在。基于此，本文將從地方政府債務存在的問題著手，就如何提高地方政府債務風險防范水平提出有效的措施，以期從根本上降低地方債務風險。

關鍵詞 地方政府債務 風險 問題 防范措施

一、當前我國地方政府債務存在的關鍵問題

（一）債務種類多元，地方債務管控難度大

根據審計署的審計結果，目前地方政府債務主要包括負有償付責任、擔保責任以及救助責任的債務這三種。按照發行主體的不同，地方政府債務又可以進一步劃分為地方政府發行的普通債券，由地方政府發行用以項目建設的項目收益債券。這類債券的償債來源主要是項目產生的經營性現金流，還有地方政府融資平臺發行的債券，也稱“城投債券”。按照政府行政級別劃分，又可分為省級、市級、縣級及所屬的融資平臺公司。“明渠”和“暗道”的現象均存在，有的地方還存在地方政府違規發債的行為。不管是從發行主體上，還是債券種類上，地方政府債務都呈現出多元化的特征，大大增加了中央政府管控的難度。

（二）地方經濟增速放緩，地方債隱性風險增大

當前，我國經濟增速已然放緩，進入新常態，經濟發展模式與速度都在經歷調整，經濟發展已經進入中高速期，房地產行業也一度陷入低迷，這種現象不可能短期發生改變，地方政府往往也難以準確預測這種宏觀經濟因素的變化。但正是這種因素會對地方政府債務產生重大影響，在很大程度上直接關系到地方政府的償債能力。一般來說，這時的地方政府財政收入的增速會受到一定影響，按照之前經濟狀況預測的債券到期后償資金來源也會產生波動，尤其是土地財政一度是地方政府創收的主要途徑。一旦地方債務到期，地方政府又沒有足夠的資金用于償還債務，就會引起地方債權投資者對地方政府的懷疑，會降低他們對于地方政府的信任度。

（三）潛在區域風險加大了個別地區地方債顯性風險

在黨的十九大政府工作報告中，習近平總書記強調：“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。”目前，在我國很多地區都存在金融風險的隱患與條件。就拿筆者所在的城市來說，早在經濟繁榮時期，政府往往超前投資，不斷加強基礎設施建設，商業銀行也不斷對外放貸，民間借貸一度十分繁榮。但隨著我國經濟進入新常態，各種系統性金融風險開始出現，銀行不良貸款率不斷上升，民間借貸風險也不斷增大，政府前期大量的投資形成了當前沉重的債務負擔。

二、提高地方債務風險防范能力的有效措施

（一）構建與地方政府償債能力相互掛鉤的官員政績考核機制

當前，地方政府債務不斷增加，明顯加大了地方政府的經濟壓力。究其原因，是地方政府領導發展地方經濟的政績觀與所需資金嚴重不足。第一，面對發展經濟資金不足的局面，地方政府為了獲得所需的資金，往往通過直接或間接發債的方式募集資金，使得地方債務規模不斷擴大。第二，地方政府官員大多有一定的任期，一旦前任離去，繼任新官上任，他們往往不愿意償還前任官員發行的債務。如此一來，就需要建立和地方政府債務相關的官員政績考核機制，尤其是針對政府“一把手”。對那些一味地追求政績而不斷發行債券，不顧成本和代價搞工程和項目，導致所欠債務超出了地方政府償還能力的前任官員，同時還包括那些在任地方官，應償還債務但卻逃避的繼任地方官員進行問責，進而形成正確的地方債務政績觀。

（二）健全政府性債務投融資風險管控體系

第一，針對各級政府債務，不斷加大審計與監督力度，完善地方政府債務預警機制，制定嚴格的管理制度，使政府債務投融資行為更為規范。對各級政府債務建立紅綠燈制度，輔以定期與不定期的審計。一旦政府債務指標達到黃燈區的標準，就要立即對歸口單位加以警示，當達到紅燈區的范圍，就要盡快采取有效的控制手段對各級政府債務投融資行為進行嚴格約束。第二，構建債務分類管理制度。按照不同的標準或從不同角度，地方政府債務可能被分為多種類型。比如說，對于政府負有償還責任、擔保責任以及可能需要承擔救助責任的債務，應當實施有差別的風險管控手段。同時，還要按照發債主體和融資渠道的不同實施分類監管。比如，一旦政府融資平臺負債率過高，就要加強審計與監管，并對其實行監督與預警管理制度。第三，建立債務信息管理系統，實時了解債務規模、面臨風險的大小、結構增長變化。這樣就能及時把控債務總體風險，并對舉債單位的個別風險進行有效控制。同時，地方政府部門還應建立政府性的債務信息監管平臺。通過這個信息平臺，審計部門和財政部門就能對地方政府債務進行評價、監督與管理，還能在該信息平臺上完成預警報警操作。一旦信息平臺建設完成，就可以實現信息收集、處理、評價、監督、預警一體化，為有關部門把控地方政府債務提供了極大方便。

（三）大力發展金融業，拓寬地方政府融資渠道

第一，大力發展金融業，為地方政府營造多元化的融資環境。比如，上市融資、證券融資、信托融資以及融資租賃等都是政府融資時的主要選擇，但這些需要一個完善的金融市場提供支持。各級地方政府應當不斷加強資本市場的發展，鼓勵和幫助各種政府融資主體進行上市融資，如政府融資平臺、國企等。通過增加這類主體的權益性融資，使政府融資主體的債務承擔能力有效增強，讓其資產負債結構得以優化，償債壓力也將有效緩解。第二，加快推動項目建設方式創新，吸引社會資本介入。像BT與BOT等新興項目融資方式就具有較大優勢，能夠幫助地方政府解決基建融資不足的問題。對于地方政府而言，應當加強項目融資方式創新。對于那些具有一定經營性質的半公共品項目，可以實行項目特許經營融資，并按照經營性和公益性的差異，充分發揮政府引導作用，積極推廣BOT（建設—經營—轉讓）、TOD（交通導向發展模式）、PPP（政府與社會資本合作）以及BT（建設—轉讓）等項目融資方式，吸引廣大投資者積極參與進來，這樣就可以大大降低政府財政壓力。此外，政府還可以加強對民間投資的支持，放低民間投資準入門檻，消除民間投資的制約制度，拓寬民間資金來源渠道，并鼓勵其進入政府基礎投資建設領域，形成民間資本與金融資本相互融合的格局。

（四）開源節流，增強自身財政綜合實力

各級地方政府要加強債務管理，除了要嚴格控制債務規模，加快債務結構調整外，還要實行開源節流，增強政府財政綜合實力，提高自身債務承受能力。

在開源方面，各級地方政府要根據國家現行的政策與規定，不斷加強財政收入體系完善，保持稅收收入來源穩定，確保財政稅收逐年增長。要加強與中央政府的協調，盡可能地獲取更多的中央財政的轉移支付支持。加大對國有企業發展的扶持力度，使企業利潤增加，引進國外先進的大型項目，促進民間投資增長。

在節流方面，財政部門要不斷做好財務管理工作，對財政資金進行合理分配和使用。同時，對于各個公用投資領域，如市政建設、教科文衛、交通建設以及保障住房等，要根據項目重要性的不同分出輕重緩急，并加強資金運作。對于部分半公共品，可以通過項目融資渠道進行融資，這樣就可以將有限的財政資金用于其他純公共物品的建設。也就是要準確界定政府與市場投資的邊界，以實現對財政資金的合理利用，減少不必要的財政支出。

三、結語

融資舉債雖能讓政府獲得足夠的資金用于基礎設施建設，拉動區域經濟發展，但同時也會面臨一定的債務風險。當前，地方政府債務規模不斷擴大，債務管理也存在諸多問題。盡管債務風險總體可控，但依舊存在缺陷與危機。所以，為了有效防范地方政府債務風險，就要求地方政府能夠理性評價當前的債務風險，采取一系列有效的防范措施，如構建官員政績考核機制、健全政府性債務投融資風險管控體系、大力發展金融業，拓寬地方政府融資渠道、開源節流，增強自身財政綜合實力，提高地方政府的債務風險防范能力，走向可持續發展的道路。

（作者單位為北票市建設投資管理辦公室）

參考文獻

[1] 王鴻.地方政府債務風險防范對策探究[J].財會通訊，2016（2）：103-105.

[2] 陳麗.新常態下地方政府債務風險防范研究[J].時代金融，2017 （2）：21-22.

[3] 陳青曲.地方政府債務風險問題研究[J].財經問題研究，2016 （S2）：47-51.