談PPP模式對建設項目審計的影響與路徑優化

徐多海

摘 要 PPP（Public Private Partnership）指的是公共部門、營利性企業和非營利性組織等，在部分公共事業項目建設與運營的過程中互相合作的一類制度安排。由于該類項目所投入的資金量較大，而且會產生較為廣泛的社會影響。所以，對這類建設項目的審計和監督，一直以來都是國家審計部門的一個負擔，但它與傳統的政府建設項目有著極大的不同。基于此，本文從國家審計的角度出發，對其影響與路徑優化進行深入的研究與分析，并提出應用關鍵節點的切入式跟蹤審計的方式，以期為相關方面的應用研究提供一定的理論依據和現實條件。

關鍵詞 PPP模式 建設項目 跟蹤審計 路徑優化

一、引言

根據國家發展改革委員會上線的全國PPP綜合信息平臺數據庫的顯示，截至2018年3月末，四批PPP示范項目共計1，009個，投資額為2.3萬億元，2018年一季度新增的落地示范項目有246個，投資額為4，731億元。在這當中，僅三月份新增的落地項目就有42個，投資額高達758億元。由此可見，國家對PPP模式的建設項目十分重視，基于維護國家安全的需求，審計部門應該承擔起自身的職責，對此類項目進行嚴格的審計，并積極探討審計的路徑，為這方面工作的開展提供一定的借鑒。

二、PPP模式的相關論述

（一）PPP模式的定義

PPP（Public Private Partnership）是指政府與私人組織之間，為了某些公共性質的項目的建設和運營，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。即便國民對該模式有些許的陌生，但這并不是一個新鮮的概念。近幾年來，我國政府一直在尋求制定適用于PPP項目順利快速發展的有效政策。為此，在2014年國家發改委還頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，意見中針對地方政府如何與社會民間資本開展有效的合作，例如合作項目的范圍，成立合作部門的管理，合理的績效考核機制，此類合作的定價體系等，提出了較為具體的意見。

（二）PPP模式的應用類型與形式

PPP模式在實際項目當中的應用，依據不同的合作方式、內容、頻率與程度的不同，會有著多種表現形式。當前，每個國家在應用PPP模式的過程中，主要是依據合作方式來決定，也就是企業參與公共服務的程度，進行有效的區分。依據程度的不同，能夠將公共項目的供給類別放在同一個連續譜之上，而它的兩端是政府與自我的服務，也代表著完全公營與私營的方式，如表1所示。

三、PPP模式對建設項目審計的影響

（一）對建設項目審計定位的影響

傳統的建設項目審計需要站在政府的立場上，并切實維護政府的利益，對建設項目活動當中的各類活動進行嚴格的審計，還需要關注財務收支、工程造價及項目效益等信息。但是在PPP模式下，隨著社會資本的涌入，會與政府共同成立項目公司，并開展相關的工作，完成對公司日常運營的管理。如果是單純的政府的立場考慮，這顯然不符合國家審計定位設計的要求，也就表明國家需要在該項目上轉變已有的思維。

（二）對建設項目審計內容的影響

PPP模式下的建設項目在開發的過程中，其內容缺少一定的特色，進而出現項目吸引力不強的問題。其具體表現為以下幾個方面：第一，各地區的經濟發展條件以及人文環境等都存在一定的差異，是以在項目開發的過程中，無法正確地突出地方特色，會以某地的發展模式為基礎，或是照搬照抄某地的模式，而不能夠結合自身的實際情況；第二，由于項目缺少一定的特色，所以在開發的過程中，很難吸引到大量的民間資本，而且各個地方的民風及思想觀念也有所不同，對待PPP模式下的建設項目開發存在一定的顧慮，對其可能產生的風險與效益無法做出正確的判斷。重要的是思維創新方面也無法突顯地方的區域特色，從而導致民間資本的活躍度較低，僅僅是依靠政府主導并完成這一項目，使PPP模式下的建設項目無法真正面向普通的社會群眾，從而影響到審計項目的開展。

（三）對建設項目審計模式的影響

國內在PPP項目的立法中，缺少具有針對性的法律條文，在執行的過程中還存在協調機制不完善的問題。因為對該模式項目的前期設計規劃，再到后期的利益補償，均是由不同的部門負責管理與執行，從而導致整個的PPP項目的執行監督和管理，存在協調機制不同步的問題。由于協調機制的不同步，致使該類型項目開發的周期較長，而且表現為風險大、回報率不低的情況。政府在PPP合作模式中，往往以權利優勢控制與企業的合作事宜，并以政府的意志為主導，對企業進行集中統一的管理。這樣就會使得PPP模式無法發揮應有的價值和作用，也無法比較好地保證企業的合法經營權益。而只有政府與社會資本具有平等的合作關系，才能使PPP模式得到最大限度的發揮，進而實現多方共贏。國家審計作為監督的一方，僅僅依靠事后的審計模式顯然無法滿足項目目標實現的需求，而且該類型的建設項目有著較長的時間跨度，國家審計的事后介入，不能夠滿足“國家免疫”的制度需要。所以，國家審計的重心應該前移，并從根源上對該類型項目進行全程審計，以此來維護項目的公平合理性，使其符合項目的合同要求，并實現項目的績效審計。

四、PPP模式下建設項目審計的路徑優化

（一）關鍵節點切入式跟蹤審計

此類審計路徑在近幾年得到了普遍的使用，它極大地提升了建設資金的使用效率，對腐敗與浪費現象也起到了一定的遏制作用，收獲了良好的效益，充分地展示出了這一審計方式的優勢。從此類項目國家審計的規定入手，對其進行項目跟蹤審計勢在必行。但此類項目經歷了項目識別、選取、采購、執行及移交等五個階段，有著較大的時間跨度，應用傳統的跟蹤審計方法，便需投入大量的資源，對國家審計效率的提高極為不利。是以針對此類項目的特征，審計部門能夠對跟蹤審計的方式進行創新。第一，將審計的介入點前移到項目的決策階段；第二，依據審計重心的標準，把審計的力量投入項目識別、準備、采購的前期與項目運營移交的后期階段，明確審計監督控制的重要流程，如可行性研究、運營維護階段等環節，進行切入式的跟蹤審計。

（二）注重監督思維意識的增強與創新

應用PPP模式發展的思維意識是促進PPP建設項目審計的最佳途徑。第一，思維意識的增強，需要政府工作人員不斷提高自身的業務水平，也就是在實際的工作當中充分發揮政府的職能作用，并聯系項目開展中的實際情況，有針對性地提出有效的發展建議。在提高自身業務水平的同時，還應該發散自身的思維，做到舉一反三，即通過運營建設項目，延伸到收費機制設計的問題之上，從而推動PPP模式下建設項目審計工作的開展。第二，注重創新意識的培養，在進行PPP模式下的項目審計工作時，應該注意到審計模式的創新，可以由政府帶頭并進行前期的融資，然后再引進民間資本，當民間資本進入該項目時，政府賦予民間資本一定的權力，由他們對PPP項目公司進行日常的運行及管理工作，這種公私合營的PPP模式，可以有效推動建設項目的健康發展，并使得審計工作變得更加方便。

五、結語

PPP模式是一種融資和項目管理的模式，它是指政府和私人組織間為提供某類公共物品與服務，將特許權協議當作前提條件，使彼此間組成一種合作伙伴的關系，并通過合同的簽署，明確雙方的權利與義務，以保證合作能夠順利進行，最終使合作的雙方都能實現高于預期的單獨行動結果。

（作者單位為廣元市審計局直屬審計分局）

參考文獻

[1] 焦勝. PPP模式對建設項目審計的影響及路徑優化[J].商業會計，2017（5）：36-39.