浦口區(qū)城市河道綜合治理的探索與實踐

錢夢佳 張廣宗 姚瑤 程楠

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。隨著社會生產(chǎn)和生活方式的改變，人民對生態(tài)環(huán)境愈加關注，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求越來越高。水是生命之源、生產(chǎn)之基，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。水環(huán)境的好壞，尤其是作為城市動脈的河道水質(zhì)好壞，不僅關系著居民身體健康和人居環(huán)境品質(zhì)，更關系著城市形象和城市經(jīng)濟社會發(fā)展。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。城市的河流或多或少的都與城市的興衰相聯(lián)系，它見證著城市的發(fā)展。近年來，隨著環(huán)保力度的不斷加大和人民群眾環(huán)保意識的不斷加強，城市河道治理已經(jīng)成為全社會廣泛關注的公眾議題。面對日益嚴重的城市水污染，2015年4月，國務院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（“水十條”），明確提出要整治城市黑臭水體，逐步控制和消除城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。2016年以來，浦口區(qū)根據(jù)“水十條”要求，不斷強化環(huán)保責任，加強部門協(xié)同，創(chuàng)新工作舉措，大力實施城市黑臭河整治工程，較好地改善了區(qū)內(nèi)水體環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量水平。本文擬對浦口區(qū)城市河道治理的實踐進行總結，分析治理中存在的難題與問題，并結合實際針對性地提出建議。

1 浦口區(qū)城市河道環(huán)境的總體情況

1.1 浦口區(qū)河道水系情況

浦口區(qū)位于南京市長江北岸，東北與六合區(qū)為界，南隔江與鼓樓區(qū)、雨花臺區(qū)和江寧區(qū)相望，西接安徽省和縣，北與安徽省全椒、滁州、來安三市縣毗鄰，前臨長江，后有滁河，老山橫亙中部。區(qū)域內(nèi)共有大小河道98條，總長共計438.11公里。其中長江干流在浦口區(qū)境內(nèi)河道長約54.4公里，區(qū)內(nèi)注入長江的小流域河流有駟馬山河、周云河、石磧河、高旺河、城南河、七里河、朱家山河、石頭河等；滁河在浦口區(qū)境內(nèi)河道長42.8公里，流域面積261.5平方公里，其主要支流清流河在浦口區(qū)境內(nèi)河道長9公里，其它注入滁河的小流域支流有萬壽河、陳橋河、永寧河、朱家山河、馬汊河。朱家山河和馬汊河既通滁河、又通長江，總體上形成了以長江、滁河兩大水系為主，縣鄉(xiāng)級河道縱橫交錯的水系狀況。

1.2 浦口區(qū)河道污染情況

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部和環(huán)境保護部印發(fā)的《城市黑臭水體整治工作指南》要求，浦口區(qū)2016年摸排梳理出75條需要整治的黑臭河道，總長約200.6公里，主要分布于橋北地區(qū)、頂山街道、江浦街道、盤城街道四大區(qū)域。其中橋北地區(qū)31條，總長度約為70.8公里；頂山街道區(qū)域11條，總長度約為25.6公里；江浦街道區(qū)域23條，總長度約74公里；盤城街道區(qū)域10條，總長度約30.2公里。列入2016、2017年市考核整治計劃的黑臭河道20條，江北新區(qū)管理體制調(diào)整后，由浦口區(qū)負責實施整治的黑臭河道共8條，分別為城南河西支、小柳河、丁家山河、北圩十字河、京新河、引水河、十里長河、新河。這8條河道大多處于居民生活密集區(qū)，周邊以居民住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)為主，地下管網(wǎng)復雜，雨污管道建設滯后，部分河道城市污水直接排入，存在嚴重異味，基本是劣V類水質(zhì)。河道兩岸多為自然護坡或漿砌塊石擋墻，河底淤泥淤積嚴重，另有大量建筑、生活垃圾及兩岸枯葉進入河道，造成河道流動性減弱，排澇功能退化，嚴重影響了周邊居民生活質(zhì)量和城市形象，影響河道的流動性和排澇功能。

2 浦口區(qū)城市河道治理的突出做法

2.1 高位協(xié)調(diào)，合力共治

一是加強部門協(xié)同和資源整合。河道整治涉及面廣、綜合性強、情況復雜，為突破交叉事權多、協(xié)調(diào)難度大、聯(lián)動反應慢等矛盾瓶頸，浦口區(qū)成立了由區(qū)政府主要領導任指揮長，相關分管領導任副指揮長，各街道、平臺、園區(qū)及相關部門行政主要負責人為成員的黑臭河道整治工作指揮部，下設黑臭河道整治工作指揮部辦公室，按照指揮部“總牽頭、總負責、總托底”的原則，充分發(fā)揮高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，不斷加強與相關上級部門、各職能部門、屬地街道、社區(qū)等各責任主體之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進資源整合，形成統(tǒng)一領導、分工負責、協(xié)同治理的工作機制。

二是深入落實“河長制”。制定出臺《浦口區(qū)全面推行“河長制”實施意見》，在全區(qū)范圍內(nèi)全面推行“河長制”。設立全區(qū)總河長，由區(qū)委、區(qū)政府主要領導擔任，各級領導班子成員擔任具體河道河長，相關部門聯(lián)合推動，明確區(qū)、街道、村（社區(qū)）等各級河長職責，構建區(qū)、街道以及村社三級河長制體系。各級河長全面履行河道整治管理責任，定期檢查河道整治情況，督導下級河長工作，創(chuàng)新河道治理體制，形成了一級抓一級、層層抓落實的工作格局，有效彌補了“多頭治水”的不足。

2.2 綜合施策，整體治理

黑臭河道的問題在水里，根子在岸上，關鍵在排口，核心在管網(wǎng)。在整治思路上，根據(jù)省市提出的“控源截污、內(nèi)源治理、疏浚活水、生態(tài)修復、長效管理”的技術路線，結合浦口實際，具體提出了“拆、截、清、修、引、測、管、景”的八字整治思路。“拆”即拆除侵占物體，退讓河道藍線；“截”即開展控源截污，實施污水納管；“清”即實施河道清淤和垃圾清理，清除內(nèi)源污染；“修”即開展生態(tài)修復，增加自凈能力；“引”即實施引水工程，加大引流補水；“測”即動態(tài)開展監(jiān)測，掌握過程整治效果；“管”即推行排水、排污許可制度，創(chuàng)新管理舉措；“景”即同步景觀提升，打造水景一色。在技術運用上，綜合使用物理、化學和生物多種方法，比如在城南河、禿尾巴河整治中，通過引水補水來增加水體流動性。對無法引水補水河道采用內(nèi)循環(huán)方案增加水體流動性，例如區(qū)水務集團實施的北圩十字河，利用MBR一體化污水處理裝置，通過管道實現(xiàn)了內(nèi)循環(huán)處理。廣泛使用生物治理手段，通過安裝噴泉、推流曝氣、底層微孔曝氣等增氧設施，并在河道中設置生態(tài)浮床、岸邊種植水生植物等措施，提高河道自凈能力，達到長期的生態(tài)治理效果。

2.3 一河一策，強化落實

“一河一策”是黑臭河整治精準施策的關鍵，每一條河整治到位，整個水環(huán)境才會得到提升。浦口區(qū)河整辦深入排查河道污染來源、水系特征等因素，認真分析原因和變化特征，在充分掌握區(qū)內(nèi)河道情況基礎上，按照“拆、截、清、修、引、測、管、景”的總體要求，有針對性地制定每一條黑臭河道的整治方案，做到“一河一策”。加強整治方案的落實，創(chuàng)新“三圖一報表”掛圖作戰(zhàn)工作機制，建立健全清單管理制、推進點評會制度、共建共治會商制度，加強區(qū)領導督辦、專項督查、不定期督導和質(zhì)量安全監(jiān)管，切實把好工程進度、質(zhì)量關，確保整治方案落實實處、見出成效。同時，結合城市精細化建設管理，針對各條河道的特有情況，堅持“上游與下游相結合、岸上與水下相結合、干流與支流相結合、主管與次管相結合”，實施系統(tǒng)性治理和連片整治，推進河道沿線環(huán)境整治，力爭在整治黑臭河道的同時打造景觀河。

2.4 創(chuàng)新模式，高效推進

橋北指揮部、城建集團在全市率先探索將PPP模式引入河道整治，通過引入資質(zhì)高、業(yè)績好、技術力量強的央企對區(qū)域黑臭河道進行市場化、專業(yè)化的打包整治和管養(yǎng)維護。從目前的成效來看，不僅整體工程進度快、質(zhì)量高、效果好，而且解決了消除黑臭后的管護主體及經(jīng)費來源問題。PPP模式的應用，有效緩解了政府投資壓力，改變了政府既當施工方，又當監(jiān)管方的局面，將水務、環(huán)保等部門的職能統(tǒng)一到了“水質(zhì)目標”考核上，實現(xiàn)政府職能從重投資、重建設向重購買服務、重過程監(jiān)管轉變。同時又充分發(fā)揮了企業(yè)的優(yōu)勢，提高了資金的使用效率和河道的治理效果，為河道水質(zhì)長期穩(wěn)定提供了有益保障，樹立了政府職能部門的服務型新形象。

根據(jù)區(qū)統(tǒng)計局所做的黑臭水體整治效果公眾滿意度調(diào)查，2016年市考河道城南河3次滿意度調(diào)查均超過90%， 2017年北圩十字河、丁家山河等7條河道整治第一次公眾滿意率均超過90%，同時，浦口區(qū)委托第三方監(jiān)測單位從2017年4月開始，定期對8條河道開展水質(zhì)監(jiān)測，相關監(jiān)測數(shù)據(jù)和結果表明，黑臭河道整治效果明顯，河道水質(zhì)較之前有了較大改善，得到了群眾的高度認可。（見圖1）2018年1月，在浦口區(qū)2016、2017年市考核黑臭河道整治評估效果評估會上，8條河道均順利通過初見成效評估。

3 城市河道治理存在的主要問題

浦口區(qū)黑臭河整治雖然取得了一定的成效，但整體來看，城市河道的水質(zhì)尚未得到根本改變，由于受季節(jié)等因素影響，部分河道仍存在一定程度的黑臭，污染時而反復，無法滿足群眾對高品質(zhì)生活的期盼和需要。

3.1 河道治理缺乏系統(tǒng)性

城市河道治理尤其黑臭河整治，不僅僅是治污的問題，更是防洪、排澇、節(jié)水、供水于一體的復雜系統(tǒng)工程，應避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而要從城市水系統(tǒng)、區(qū)域水循環(huán)的高度進行綜合治理。目前浦口在治污水方面取得了較大成果，有效推進了污水整治與水環(huán)境改善，但在與河道整治相關的其他方面卻相對滯后。比如雨污分流改造工程，它是目前解決城市河道污染的一項重要舉措，可以避免生活污水直排，有效改善河道水質(zhì)。目前浦口區(qū)乃至南京市所使用的“截流式合流制”，雨量不大時，雨水和污水一起通過截流干管進入污水處理廠；但雨量較大時，超過干管負荷的混合污水以及超過污水廠負荷的過量污水就會直接排到河道中，造成河道的二次污染。由此可以看到，一方面要管道改造實施雨污分流，另一方面還要提高污水處理廠的承載力，而這兩項改造的工程量大、涉及面廣，給河道治理帶來一定難度。

3.2 河道治理缺乏長期性

隨著河道整治成效的顯現(xiàn)，目前河道綜合治理的要求不僅僅是短期的治理與改造，更多的是長期的管控與治理，除了對水質(zhì)的調(diào)控，也需要保證河道生態(tài)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定。雖然政府在河道治理方面投入了大量的人力、物力和財力，取得了一定成績，但全區(qū)城市河道水質(zhì)仍沒能徹底改善并保持穩(wěn)定。究其原因在于，整治的結果缺乏有效的監(jiān)督，有許多治理過的河道，缺乏后續(xù)的管理，存在河道工程設施損壞、河道保潔不夠，導致再次被污染，前期治理的社會資源被浪費，嚴重影響了河道的治理效果。在后續(xù)維護管理過程中，各部門之間還存在職責不清、劃分不明的問題，實施主體及相關部門配合不夠密切，存在一定程度的推諉現(xiàn)象，違規(guī)建筑占用河道、河岸，生活、建筑垃圾隨意傾倒等問題都亟待解決。

3.3 河道治理公眾參與度不足

提高公眾參與度既是生態(tài)治理的題中之義，也是促進生態(tài)治理實效提升的應有之義，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民對河道水環(huán)境關注度高，但參與度較低。一方面，長期以來，城市河道的治理都是由政府主導或承擔，很大一部分公眾表現(xiàn)出自身參與意識較弱、行為缺乏主動性的特點，一些人抱著“事不關己，高高掛起”的心態(tài)，簡單認為河道治理是只是政府的事，沒做好是政府的責任，缺乏愛河護河意識和有效行動。另一方面，公眾參與河道治理的渠道十分有限，缺乏便捷的信息獲取途徑和制度保障，參與主體主要是周邊居民，專業(yè)程度較低，而較為專業(yè)的第三方獨立環(huán)境研究機構和社會組織大都是受政府部門委托才參與到治理項目中，缺乏參與主動性和獨立性。有效解決社會參與度低的問題，加強公眾的環(huán)境保護和河道治理意識，促進各方機構主動加人到污染治理中來，不僅能夠促進河道的有效治理，更能從根本上減少污染的發(fā)生。

4 對城市河道治理的對策建議

城市河道污染是一個“多因多果”的問題，因此河道治理不是單一主體、單一領域或單一時間能夠解決的問題，必須堅持多元主體協(xié)同共治、多種因素綜合整治的長效治理機制，治理河道污染，主要不是解決水的問題，而是要解決與水相關的人的問題。其目標在于通過河道的綜合治理，統(tǒng)籌城市水資源的生態(tài)、經(jīng)濟和社會屬性，促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的互促共贏、政府和社會的互動合作，實現(xiàn)經(jīng)濟轉型、群眾滿意、文化養(yǎng)成和生態(tài)文明的綜合效益最大化。

4.1 加強整體規(guī)劃與創(chuàng)新探索，建立自上而下與自下而上的雙向互動機制

把河道治理放在城市建設和經(jīng)濟發(fā)展中全盤考慮，將系統(tǒng)整體的理念貫穿到河道整治、維護、管理的全過程，堅持“一張圖”強化頂層規(guī)劃設計，堅持“一盤棋”強化指揮協(xié)調(diào)，構建自上而下部門協(xié)調(diào)生態(tài)治理的工作格局。同時，根據(jù)河道和責任單位具體情況，突出問題導向和實踐導向，積極鼓勵河道治理的創(chuàng)新探索，并根據(jù)實際成效不斷推廣。

4.2 將河道治理與海綿城市建設相結合，加強源頭治理

通過徑流污染控制、排水系統(tǒng)完善、生態(tài)河岸改造等措施減少進入河道的污染物，統(tǒng)籌做好全區(qū)主次雨污管網(wǎng)改造修復、水質(zhì)凈化、岸坡消險、水系連通、活水引入等配套工作，分期分批次有序推進雨污分流工程。

4.3 多元參與，構建社會主體廣泛參與的多中心治理格局

在政府主導下，最大限度地擴大參與主體，包括企業(yè)、社會組織、社區(qū)、居民、志愿者等。強調(diào)社會組織、企業(yè)和公民的主體地位，擴寬參與渠道，深化參與方式，建立平等交流、協(xié)商互動的合作機制，讓更多主體能夠參與到水環(huán)境綜合治理的全過程中來。改變由政府大包大攬的治理模式，成立由政府部門、社會機構、公民代表共同組成的河道管理委員會，加強組織力與動員力，形成全社會公共參與的工作格局。

4.4 借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立河道治理智慧管理系統(tǒng)

依托浦口社會治理大聯(lián)勤APP開發(fā)河道治理信息管理平臺，推行水質(zhì)監(jiān)測全公開制度，居民可以隨時將水質(zhì)情況上傳到平臺，對于居民投訴的有關河道治理問題，按照河長負責制要求，及時回復并協(xié)同處理。適時開發(fā)集河道運行監(jiān)控、防汛應急指揮、供水保障、輔助決策分析、市民互動、河長履職于一體的多功能河道綜合管理平臺，提升城市河道的管理水平和河道治理措施的工作效率。

4.5 建立健全城市河道長效治理機制

深入落實河長制，建立和完善河長制工作制度和考核辦法，創(chuàng)新探索巡河制、河長互巡制，建立健全水質(zhì)監(jiān)測、日常養(yǎng)護、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制。制定出臺浦口區(qū)河道長效管理辦法，健全長效管理機制，實現(xiàn)“運動式治理”向“制度式治理”、“非常態(tài)管理”向“常態(tài)管理”的轉變，確保“整治一條、管好一條”。

4.6 加大宣傳引導

結合環(huán)保“263”專項行動，鼓勵廣大群眾積極參與，對突出問題進行曝光，加大整治宣傳力度，營造良好輿論氛圍，利用各種方式普及水環(huán)境保護知識，增強愛護水環(huán)境、保護河道的意識，營造濃厚的愛河護河氛圍，讓河道管理深入人心。