宅基地制度改革目標辨析

呂健

摘 要 宅基地“三權分置”改革已經從個別地區的試點上升為國家實施鄉村振興戰略的重要組成部分。在改革過程中，一些地區把閑置作為改革的目標，行政措施主導改革的傾向嚴重。改革的真正目標應是形成城鄉土地要素市場，以放活權利而不是行政主導的方式提高宅基地和房屋的利用效率。

關鍵詞 宅基地“三權分置” 閑置 土地要素

2018年，中央一號文件明確提出實施宅基地“三權分置”改革，即“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，在現有的宅基地所有權與使用權“兩權分離”的權利框架下，新設立了農戶資格權，力圖進一步明晰權利內容、明確權利歸屬，在維護農村穩定的基礎上盤活農村閑置宅基地和農房資源。但在改革過程中，一些地方注重短期效果，停留在宅基地問題就是閑置問題的表面認識上，所以改革的措施主要是運用行政手段進行整治，與國家希望通過宅基地改革建立有效率的農村土地要素市場的目標背道而馳。本文就是對農村宅基地改革的目標進行辨析。

提出宅基地改革源于在宅基地使用和管理上長期存在混亂，有學者把由此引起的問題概括為6個字：多、大、亂、空、違、轉，即“一戶多宅”數量多、住房面積大、建房缺乏規劃、空心化嚴重、違章建房現象普遍，存在私下流轉行為等。從這個思路出發，宅基地問題可以增加一個“難”字，閑置宅基地合法流轉困難，宅基地及農民房屋資產未能隨人口流動而流轉，結果是宅基地面積和農村房屋數量不斷上升并且閑置。根據這些直觀的認識，形成了宅基地改革主要針對的是宅基地及房屋大量閑置的觀點。

宅基地及房屋閑置當然是重要的問題，但是宅基地制度改革卻不是主要針對閑置，如果僅針對閑置，解決的辦法有很多。從2015年開始進行宅基地改革試點以來，一些地區以“獎勵+補貼”“有償+無償”等手段對宅基地進行清理，并期望通過村莊規劃整治、宅基地制度的嚴格執行杜絕違規使用。這些措施能產生立竿見影的效果，但沒有真正激發農村內在發展動力，沒有把宅基地作為可交易的要素資源，其他形式的閑置或者低效率的宅基地資源配置會再次產生。

要從根本上解決問題，必須認識到農村宅基地及房屋閑置只是問題的表象，宅基地制度改革要找準和針對閑置背后的原因?，F行宅基地制度的確阻止了一部分潛在交易需求的實現，但在較發達地區的農村和一些城郊接合部，農民突破了這方面的限制，閑置宅基地和房屋以各種形式進行了流轉。在廣大不發達地區的農村，宅基地及房屋的價值較低，農民出于居住保障的需要保留意向更高，產生了大量閑置的宅基地和房屋，這是農民基于實際考慮的主動閑置。分析表明，發達地區閑置相對較少，閑置主要是不發達地區的農民自愿選擇的結果，只要農村進一步發展起來，根據較發達地區的經驗，宅基地制度的限制起不到真正的約束作用。因此，宅基地及房屋是否閑置更大程度上不是因為現有的宅基地制度，而是因為農村的發展狀況。如果農村發展快，不會有多少閑置宅基地；如果農村發展慢，閑置則是農民的最佳選擇。農村發展與宅基地制度改革之間是相互作用的關系，農村發展會倒逼宅基地制度進行改革，宅基地制度改革又會進一步促進農村發展。因此，正在進行的宅基地制度改革不能單純著眼于表面的宅基地及房屋的閑置問題，而應該著眼于怎樣促進農村加快發展。

農村發展既需要外部機遇，也需要內部條件。2018年中央一號文件提出的鄉村振興戰略把宅基地制度改革作為重要組成部分，這表明當前農村的發展離不開農村內部宅基地制度改革已經成為社會共識，并上升為國家政策。宅基地制度改革雖然是從完善閑置宅基地和閑置農房的政策出發，但它真正指向的目標問題是，通過改革推動農村土地要素市場的形成，為農村發展減少土地使用方面的障礙。在實施鄉村振興戰略的過程中，隨著各種資源進入農村，宅基地閑置與各種項目用地需求增加之間的矛盾會逐步激化，盤活閑置宅基地資源、形成宅基地要素市場成為化解這一矛盾，推動新產業、新業態在農村發展的必要條件。與其固守阻礙閑置宅基地成為市場要素的制度規定，錯失農村發展的時機，或者迫使農民自發地進行流轉交易，不如主動進行改革，適應農村發展的趨勢。

宅基地制度改革的困難在于放活宅基地的同時如何實現保障農民住有所居的初衷，維護農村的長期穩定。在這一過程中，政府的角色定位和農民的主體性作用的發揮至關重要，兼顧兩方面的根本途徑是對宅基地產權有清晰合理的界定。

順利推進改革，實現宅基地要素市場化的關鍵是賦予農民對宅基地更充分的財產權利，放活宅基地使用權，包括選擇閑置的權利和用于交易的權利。在發達地區的農村和城郊接合部，事實上默認了農民的處置權利，形成自發的宅基地要素市場。這次宅基地“三權分置”改革正式從制度層面賦予更多的權利給農民，這是宅基地要素市場形成的前提條件?？梢哉f，宅基地“三權分置”改革是從還權賦能的角度出發，在堅持集體所有制的基礎上，提高農村閑置宅基地及房屋利用效率的合理化解決方案。

中央的改革思路和方向也一直都是瞄準在產權改革角度。例如，十八屆三中全會和黨的十九大報告都將完善產權制度和要素市場化配置作為改革的重點。但是雖然知道改革的重點是權利的界定與保障問題，長期以來沒有具體有效的實施辦法，這一次提出來的宅基地“三權分置”改革正是長期摸索出來的值得嘗試的改革路徑。

（作者單位為中共旌德縣委黨校）

參考文獻

[1] 鐘榮桂，呂萍.江西余江宅基地制度改革試點經驗與啟示[J].經濟體制改革，2018（2）：13-18.

[2] 葉敏.“三塊地”改革的突破口——宅基地制度改革初步分析 [J].發展研究，2017（8）：4-8.