大數據對公共政策過程的影響

摘 要：目前，各國都在大力發展大數據技術，大數據不僅在商業方面發揮了巨大作用，在公共政策過程中也要利用它的巨大優勢，本文闡述了大數據的基本概念和它對公共政策過程的影響，為我提升政府治理能力提供了借鑒和啟示。

關鍵詞：大數據；公共政策過程；影響

公共政策是為滿足公眾的公共需求并以最大限度地解決繁雜的社會問題而出現的。結合以上諸多觀點我們認為，公共政策就是國家權威性機構依照特定的價值取向為解決社會問題以而制定的規章、制度、辦法等。每一項公共政策都將傳達一種精神內涵，有限定的范圍和既定的目標。隨著大數據時代的到來，公共政策的整個過程應該順應時代的發展，與大數據技術緊密結合起來，用以維護和增進公共利益。

1 大數據的概念及特征

“大數據”這一名詞出現時間較早，然而到了2012年才成為一個熱詞流行起來，對其研究也開始滲透于各個領域，包括商務，政務等方面。維克托·舍恩伯格于當年出版的書籍《大數據時代》，很多發達國家相繼公布了本國大數據戰略，將大數據的開發和利用上升到國家戰略的高度，這些標志著“大數據”的流行，大數據越來越多地被人們提及，因此2012 年被媒體稱為“大數據元年”。

目前學術界對大數據還沒有一個清晰明確的定義。但“大數據是用傳統工具技術無法對其分析研究的具有極大價值的海量數據”這一本質還是得到了大家的一致認同。傳統的結構化數據雖然因為具有結構性，利于使用傳統的工具進行管理應用，但結構化數據只占數據總量的5%左右。另外95%的數據是非結構化的，其中蘊藏著極大的開發利用價值，過去一直無法有效利用，導致了極大的資源浪費。大數據時代正是要求充分利用這些海量資源，充分發揮它們的價值。

一般認為大數據具有4個主要特征，即”4V"。一是數量巨大（Volume），數量巨大是大數據最顯著的特征。當前時代數據量以前所未有的速度持續增加，已經無法用通常數據計量單位來描述，已經開始用EB和ZB來計算。國際數據公司的研究報告稱未來十年內全球大數據將增加50倍到2020年全球將達35ZB（約3.5萬億GB）的數據信息量。二是數據類型種類多（Variety），數據類型多種多樣，已經由傳統的結構化數據為主發展到以非結構化數據為主，非結構化數據主要包括社交網絡、視頻、圖片所承載的數據。數據產生的類型也眾多，互聯網、移動互聯網、物聯網的傳感器都隨時隨地的產生著各種各樣海量的數據信息。三是處理速度快（Velocity），網絡中的大數據往往以數據流的形式快速產生，具有很強的時效性，同時對數據信息的處理也要求很高。四是具有高價值（Value），數據蘊含著很高的價值，但受傳統的技術、思維的限制，其價值密度很低，換言之，發掘大數據價值的過程猶如大海撈針、沙里淘金，在海量的數據中，歷經去粗取精、去偽存真、由表及里等數據的分析，才能使價值顯現。

大數據產生的作業越來越吸引著社會的注意力，正在被從科研領域到政府決策部門的廣闊領域中高度重視。政府作為最大的數據擁有者，應該將大數據部署到經濟、社會的方方面面，為制定政策、明確改革方案提供重要的依據。大數據在商業領域已經取得了驚人的成果，其對商業實體的適用性也與政府部門相似。數據只有被加以利用才能體現其潛在的價值，怎樣收集、挖掘、處理屬于技術領域的工作，但是怎樣利用、在什么領域加以利用就是管理領域的問題。對于中國政府來說，從來就不缺乏數據，政府作為整個社會最大的公共部門，其每個職能部門都在不斷收集數據，獲得的數據越多越有利于做出正確的行政決策。

2 大數據與公共政策過程

公共政策有其自身過程，主要分為幾個階段，包括：政策議程、政策制定、政策執行和政策評估。大數據時代的到來對這幾個過程都產生了積極而巨大的影響，下面就分別論述大數據在公共政策過程中每階段的作用。

2.1 大數據對政策議程的影響

社會的發展逐漸呈現出復雜的趨勢，出現各種各樣的社會間題需要妥善解決。但是在決策過程中，現有的人力、物力、財力等都非常有限，因此，政府可能無法解決全部的社會問題。政府關注一些重要的社會問題，納入到決策范圍內，這些社會問題就會變成政策問題。通常情況下，政府決策的議程有兩個方式，分別是系統議程與政府

議程。

系統議程實際上就是由政治群體成員共同認為值得公眾關注本處于征服管轄范圍之內的所有問題。通俗的說，如果廣大人民格外關注某個社會現象，會展開討論，同時認為政府有責任進行處理，那么政府應該采取措施處理問題。政府議程指的是征服組織正式討論和認定有關公共政策問題的過程。決策部門正在重點關注一些社會問題，也是目前工作中迫切解決的問題。

中國學者根據中國實際情況將議程提出者分為：政策決策者、智囊團、民間三類），民眾參與程度分為低民眾參與和高民眾參與，最終形成中國六大政策議程模式，分別為決策者主導的關門模式（低民眾參與）、動員模式（高民眾參與），智囊團主導的內參模式（低民眾參與）、借力模式（高民眾參與），以及民間主導的上書模式（低民眾參與）和外壓模式（高民眾參與）。

在傳統社會，由于技術原因，政府和公眾獲取社會信息較少、不夠全面，信息滯后等問題的存在，使政府在讓某些社會問題進入政策議程方面出現失誤。一些本應及時解決的問題由于信息不足、信息有誤或信息傳遞效率低等原因而沒有得到政府或公眾的重視，因而沒有進入政策議程，從而造成更大的社會危機。

在大數據時代的背景下，數據是總體而不是抽樣樣本，政府能更準確識別出哪些是能代表最多民眾關心的問題，不會由于某些少數群體掌握話語權、發聲權而使進入政策議程的問題出現偏差。同樣，在大數據時代，民眾參與政策議程的機會也越來越大，參與程度也越來越高。這些都有利于提高政府作出公共政策的效率，決策的民主化程度也極大提高。

2.2 大數據對政策制定的影響

政策制定是指政策過程中擬訂的對于問題的解決方案與對解決方案作出抉擇的環節。政府在明確政策后，會制定出不同的選擇方案。政府作出決策的首要前提就是明確選擇方案，因為最合的方案才能最終被確定為落實的政策措施。政策制定主要涉及到公共決策或者說政府決策的過程，其為關系到政策產出的關鍵階段。

在復雜度和不確定性不斷提高的當代社會，政府在制定政策時遭遇到新的挑戰，現代社會高度復雜，現代社會的風險與傳統社會的風險有本質的不同，它主要是由科技文明與人為因素造成的，是由于人類知識的增長和科學技術的不斷進步引起的不確定性造成的，是工業現代化發展模式引起的現代性危機。貝克認為，現代性已經使我們的社會由工業社會轉向于風險社會，社會問題的核心議題和焦點也從財富分配轉移到了風險分配，“不平等”的社會價值體系已為“不安全”的社會價值體系所取代。社會分工的細化產生了許多新興行業、社會組織，專業領域劃分得更加細微。然而不同領域與組織之間雖看似相互獨立，其實卻是相互聯系。如何在這樣密不可分的整體中找到有針對性，目的性強的解決方案就需要更多的方法技術給予支撐。

決策主體單一也是傳統政策制定中的一個問題。行政決策主體面對突如其來的問題是顯得不知所措，原因在于在傳統行政學領域的決策主體是掌握行政權力的組織或個人，即只有掌握行政權力的組織或個人才有權參與行政決策。這種精英智慧、依靠經驗和直覺的決策方式在傳統官僚制部門中的確具有其優勢。在信息匱乏的傳統社會，不可能對決策相關的信息數據能夠了如指掌，信息產生量少，收集和處理的能力弱，加之當權者對信息的控制能力強，普通大眾對信息的了解是極少的，這在一定程度上也穩定了當權者對社會的控制。所以在信息壟斷社會，也只有靠當權者，即社會的統治階級來制定決策，并通過自上而下的方式來執行決策。

在大數據時代，追求的是大數據的混雜性而非精確性。大數據時代要求我們重新審視精確性的優劣。如果將傳統的思維模式運用于數字化、網絡化的21世紀，就會錯過重要的信息。執迷于精確性是信息缺乏時代和模擬時代的產物。在那個信息貧乏的時代，任意一個數據點的測量情況都對結果至關重要。所以，我們需要確保每個數據的精確性，才不會導致分析結果的偏差。通過對大數據的科學分析，在龐大的數據中找出趨勢，作出預期，制定和選擇出更合理的解決方案。大數據時代的人們能獲取海量的信息，更能發出自己的看法、觀點，政府通過技術分析大量民眾的看法，有利于作出更加科學民主的

決策。

2.3 大數據對政策執行和評估的影響

政策執行是把表決通過的政策方案轉變為實踐，是解決政策問題的關鍵階段政策執行被視為整個政策過程的核心部位。政策制定是為解決社會現實中的社會公共問題，并以最終作出公共行為為實現路徑，而政策執行則是政策得以實現的必然環節，并且在這一過程中凸顯它的公共性特征。通過公共政策的實施和執行可以解決社會公共問題，而具體執行的質量、效率直接關系到公共政策制定的初衷以及政策對象利益能否真正實現?，F實當中面臨的困境是，政策制定近乎完美，而執行過程卻千難萬險。以公共性問題為制定政策的源頭，卻由于體制、管理、人為等多種原因的存在，時刻影響著政策的效率和流暢性，使得執行結果與政策本身的目的以及公共性的本質發生偏差。因此可以說，整個公共政策過程中對公共政策執行環節的重視與把握是核心所在。

公共政策在執行時也應制定執行計劃，在大數據時代，可以快速準確全面的了解執行政策所需資源，面對的政策環境，相關人群的思想意識等，從而做到心中有數、準備充分。大數據時代還讓實時監控變成可能，強大的數據監控深入到社會的每個角落形成巨大的數據流，通過大數據技術對數據流進行實時監控，了解事態的現狀，預測事態的發展趨勢，幫助行政主體做出正確的決策。由于可以得到及時的大量的反饋信息，對執行中的各種問題能及時應對盡可能減少執行過程中出現的偏差。

公共政策評估是指公共政策評估主體根據一定的政策評估標準和程序，對政策系統、政策過程和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善公共政策系統，提高公共政策決策質量，保證政策目標實現。與傳統樣本數據參與政策評價的過程相比大數據對政策評價的作用在本質上是相同的。由于大數據本身的特點及其對社會所帶來的變化政策評價趨于更加科學化、民主化和客觀化。政府公共政策制定的核心目標是改變社會行為和社會預期，而大數據恰恰提供了理解人們需求和偏好的工具能夠幫助政府更好地理解人們對于公民參與的積極性以及對立法變動的態度等。因此通過充分發揮大數據的效用能夠幫助政府的政策制定者更好地理解哪些刺激行為、什么樣的環境以及哪些政策和監管的改變會更加現實、合法和有效。

參考文獻

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作者簡介

黃磊（1987-），男，回族，四川成都人，陜西師范大學哲學與政府管理學院在讀碩士，研究方向：電子政務。