外部性理論視域下的農村宅基地“三權分置”

夏松潔

【摘要】采用外部性理論，能夠更好地從經濟學的視角理解農村宅基地“三權分置”政策，并在外部性內部化的基本思路指引下，通過“集體經濟組織參與流轉收益分配”凸顯宅基地集體所有權中的收益權能，通過“完善閑置農村宅基地有償退出制度”保障宅基地的農戶資格權，通過“增設宅基地租賃權”適當放活宅基地使用權。

【關鍵詞】“三權分置” 外部性 農村宅基地 【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A

改革開放之初，我國實行的是家庭承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。據此，形成了農村宅基地“兩權分離”格局。然而，就是“兩權分離”格局，嚴格將農村宅基地的流轉范圍限定在本集體經濟組織的內部，按照自愿、有償原則進行轉讓、出租等方式流轉，這在一定程度上抑制了農村宅基地流轉交易的需求。因此，為破除這一問題，亟需從“兩權分離”格局向“三權分置”轉變。2018年1月2日，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》發布，該文件為農村宅基地“三權分置”政策作出了較為細致的頂層設計。

農村宅基地“三權分置”政策的開創性價值

所謂農村宅基地“三權分置”，就是對農村宅基地的所有權、資格權、使用權分別進行規定。具體而言，農村宅基地“三權分置”政策，是將宅基地取得資格從使用權中分離出來單獨設立資格權，形成宅基地所有權、資格權和使用權的“三權分置”。

“三權分置”突破了農村宅基地的流轉范圍。農村宅基地“三權分置”政策規定除本村集體的成員之外，其他村集體經濟組織的成員也可以成為農村宅基地流轉的對象，這極大地拓寬了農村宅基地的流轉范圍。農村宅基地“三權分置”政策，對于我國農村人口大量向城市遷移、農村很多宅基地面臨閑置，導致剩余可供分配的宅基地資源供給總量相對不足的現狀來說，無疑是一次具有歷史性意義的制度改革，有效破解了過去農村宅基地流轉一律限定在村集體經濟組織內部的制度障礙，農民可以在更大范圍內對宅基地進行流轉，農民的收益大為提升，進一步增加了宅基地流轉的動力和活力。

“三權分置”完善了農村宅基地的退出機制。農村宅基地“三權分置”中的適度放活宅基地使用權，擴大了宅基地使用權的實際流轉范圍，從一定程度上增加了宅基地的市場價值，拉動了宅基地的流轉需求，從而加快了農村富余宅基地的退出速度。與此同時，伴隨著我國農村宅基地流轉范圍的擴大，農村宅基地流轉收益的增加，進而使得村集體經濟組織的財力也相應得到了一定程度增強，進一步促進了農村宅基地有償退出機制的順利運作。

“三權分置”激活了農村宅基地的財產屬性。農村宅基地“三權分置”政策，是在保證宅基地的所有權為集體所有，并在預留農戶享有宅基地農戶分配資格的前提下，對農村宅基地使用權的限制進行適度的放寬，從而增加宅基地的實際市場價值，為農民增收創造有利條件，也更好地對閑置的宅基地進行有效利用。同時，改變以往農村社會自發性質的流轉宅基地現象，將其并入規范化運行的軌道之中，從而進一步激活大量“沉睡”的農村土地資產。

運用外部性理論分析農村宅基地“三權分置”政策

引入外部性理論分析農村宅基地“三權分置”政策，主要是由于外部性理論的三個代表性理論（負外部性、科斯定理、產權制度），可以分別對“三權分置”的三大權利（集體所有權、農戶資格權、使用權）提供政策的理論支撐。

“落實宅基地集體所有權”政策體現了產權制度的內涵。產權制度主要是從明晰所有權的歸屬角度入手的，剛好與“落實宅基地集體所有權”政策相呼應，具體體現有：明確村集體經濟組織對村莊的規劃使用權；明確村集體經濟組織分享宅基地轉讓的部分收益，在一定程度上增加村集體經濟組織對農村宅基地的再供給能力，確保村集體經濟組織有能力向村民提供公共產品。

“保障宅基地農戶資格權”政策體現了科斯定理的內容。科斯定理強調在協商成本為零的情況下，可以讓資源得到有效利用。如果將我國農村宅基地的分配資格限定在本集體經濟組織內部，就可以實現協商成本為零的這一前提條件，從而保障我國各個集體經濟組織內部所有成員都可以被足額配給宅基地的農戶資格權。因此，可以運用科斯定理來作為“保障宅基地農戶資格權”的理論支撐。

“適度放活宅基地使用權”政策體現了負外部性理論的內核。負外部性理論提到了公共資源的“公地悲劇”產生之原因在于“市場失靈”，從而導致了資源的閑置。結合到農村宅基地領域來看，我國過去一直采用農村宅基地“兩權分離”，設計初衷是為了保護農民利益，但這在一定程度上已經異化為農民土地財產權益實現的最大阻礙，這種農村宅基地使用權的實際情況即是農民的私人邊際收益與社會邊際成本的相背離。因此，只有通過進一步貫徹“適度放活宅基地使用權”政策，從而提升農村宅基地領域的產權交易活躍度，最終達到負外部性得以內部化的理想狀態。

如何在外部性理論的指引下完善宅基地“三權分置”政策

外部性內部化，就是使生產者或消費者產生的外部成本，進入它們的生產和消費決策，由它們自己承擔或“內部消化”。這種“內部消化”可以分為兩種落實政策的方法：一是命令控制型方法；二是經濟刺激型方法。我國農村宅基地“三權分置”政策的具體落實方式也將根據以上兩種“內部消化”的方法進行相關的探索，以期找到適應我國國情的具體完善策略。

“集體經濟組織參與流轉收益分配”的政策落實方式，屬于“內部消化”中的經濟刺激型方法。明確“集體經濟組織參與流轉收益分配”，是賦予村集體經濟組織在農村宅基地使用權轉讓時，按照一定比例分享流轉收益，在征地補償時參與收益分配的權利。其重要意義在于：凸顯宅基地集體所有權中的收益權能，提升村集體經濟組織的財力、監管宅基地流轉事務的動力，使用經濟手段促使村集體經濟組織對宅基地建設與利用進行規劃，并為下一步的保障宅基地農戶資格權解決了其資金困難的問題。

“完善閑置農村宅基地有償退出制度”的政策落實方式，屬于“內部消化”中的命令控制型方法。“完善閑置農村宅基地有償退出制度”，是對已經定居城市的農民，自愿騰退原村集體經濟組織分配的宅基地進行經濟補償（該經濟補償的資金來源于村集體參與宅基地流轉收益分配），將這些農民名下閑置的宅基地重新進入本集體經濟組織內部的分配序列，增加本村集體內部可供分配的宅基地數量。其意義在于：將全國多地進行宅基地有償退出試點的初步成果，以法律、政策的方式形成制度化的頂層設計，進而從更高層面上保障農戶獲得宅基地的資格權，滿足農民對于宅基地作為安身立命之根本的需求，也為需要逆城市化的農村人口流動提供回旋余地，減少出現失地農民的現象。

“增設農村宅基地租賃權”的政策落實方式，屬于“內部消化”中的經濟刺激型方法。“增設農村宅基地租賃權”的構想，是通過設立宅基地租賃權，在宅基地流轉過程中，農房的承租人在取得房屋所有權的同時，并非取得了具有物權屬性的“宅基地使用權”，而是取得了具有債權屬性的“宅基地租賃權”，基于該債權，房屋承租人可以占有、使用農村宅基地。該構想的重要意義在于：突破了“物權”慣性思維的桎梏，另辟蹊徑從“債權”領域尋求“放活宅基地使用權”政策的具體落實方式；通過重新定義土地產權，增強農村宅基地的土地要素功能，從而減少宅基地流轉的交易費用，盤活閑置宅基地，達到優化宅基地資源配置的目的。

（作者為湘潭大學法學院與知識產權學院博士研究生）

【注：本文系湖南省研究生科研創新重點項目“土地資源利用中的職務犯罪預防機制研究”（項目編號：CX2015B197）階段性成果】

【參考文獻】

①岳永兵：《宅基地“三權分置”：一個引入配給權的分析框架》，《中國國土資源經濟》，2018年第1期。