新型農村社區“三位一體”可持續發展循環實證分析

伊慶山

(山東政法學院公共管理學院，山東濟南 250014)

當前所有村莊發展都無法回避城市化和現代化強大的變遷力量，除了沿海發達地區農村借助區位優勢分享土地增值收益，城市規劃區外農村的土地、自然、生態環境、歷史人文等資源處于沉睡狀態，人口結構、金融支持、組織建設以及人際關系缺乏穩定型態，村莊內部缺乏有效整合力量無法自啟發展之門來遏制全方位空心化趨勢，只能淪落為城市汲取發展資源附屬地和農民退出城市領域時無奈回歸之地。城鄉統籌下的新型農村社區作為繼家庭聯產承包責任制、村民自治、鄉鎮企業我國農村改革發展的“又一次革命”，表現為原來自然分散的、熟人性的、以鄉土生活為主的村落共同體快速消失，代之出現更多集中化的、陌生性的、以非農經濟生活為主的新型生活共同體[1]，而傳統村落蛻變為新型社區究竟是重建還是斷裂仍是一個未知數。

1 風險：城鄉二元結構下新型農村社區命運

1.1 新型農村社區缺乏可持續性發展

按照新型城鎮化城鄉協調發展、城鄉共同繁榮的基本思路和基于對未來相當長時間內仍將有大量人口生活在農村的準確認識，農村城鎮化應當實行雙向建設路徑：一是有序推進農業轉移人口市民化，讓符合條件的、有意愿的農業轉移人口定居城市，享受跟城鎮居民同等公共服務，共享經濟社會發展成果；二是改善農村人居環境，提升農村基本公共服務水平，將符合條件的新型農村社區納入城鎮化管理。新型農村社區遵循第2條建設路徑，以住房和公共服務改造為明線，以城鄉均等化公共服務為遏制村莊空心化邏輯起點，通過加大公共服務與基礎設施投入和改善居住條件扭轉人口流出趨勢，滿足農民居住、教育、醫療、消費、文化娛樂、就業等方面需求，增強人們社區歸屬感和認同感，形成對新型農村社區向心力和凝聚力對抗農村空心化趨勢[2]；以宅基地和耕地的土地運營為暗線，“城鄉增減掛鉤”實現縣域內城鄉土地置換，讓偏遠農村地區和發達城市地區能夠共享工業化、城鎮化帶來的土地增值收益，被看作是激活農村內在巨大潛力、統籌城鄉協調發展的大手筆，是有史以來促進和扶持農村發展的最好政策[3]。廣大農業型地區農村具有巨大的土地整理潛力，因此成為農村社區建設的“主戰場”和增減掛鉤項目拆舊區，通過熟人社會的人情攻勢和政府權力的行政強制基本已完成上樓運動。

作為“地域空間”重建，新型農村社區居住條件甚至超過一般城市社區標準，超前實現居住城鎮化，為農民提供一個實踐城市生活的物質場所。但是，如果僅僅實現居住城鎮化而沒有配套產業發展，農民職業和身份沒有改變，在缺乏社會保障情況下農民將要負擔起比城里人更重的生活壓力，試圖加大公共設施投入和改善居住條件來扭轉人口流出趨勢的嘗試就會走向失敗，形成“空心化社區”。地方政府往往在完成土地資源汲取便“抽身”而出，表面上看是將發展自主權重新交還給社區，實質上地方政府無意也無力將新型農村社區納入財政保障范圍，新型農村社區不得不依靠自我維持運行，要么為了維持公共服務水平而負擔集體和農民負擔，要么公共服務處于無人問津的尷尬境地。由此來看，如果農村社區建設僅僅依靠外部資源輸入，缺乏內部資源積聚，特別是缺乏社區內在特質變化與能力提升，一旦外部資源供給被切斷，社區必然又會回復到以前狀態[4]，甚至變得更加糟糕。

1.2 城鄉二元結構下資源不對等交換

問責尋根，城鄉二元結構下資源不對等交換關系是新型農村社區問題產生的根源。首先，城鄉建設用地增減掛鉤是以維系城鄉二元土地利用體制為前提，制度設計目的并不是農村城鎮化，而是解決城市建設用地指標問題[5]，將社區建設簡化成一筆“土地經濟賬”和普通開發行為，偏離社區綜合發展應有軌道[6]，城鎮化進程中農村成為被擠壓或剝奪的對象，是土地驅動型的扭曲的城鎮化[7]，是土地財政及行政機器驅動下的“偽城鎮化”[8]。其次，很多地方變四級傳統城鎮體系為五級新型城鎮體系，鼓勵達標新型農村社區主動申報納入城鎮化管理，給予基礎設施建設維護、土地、就業等方面的優惠政策和資金扶持。部分新型農村社區為求達標享受“由政府財政負擔社區管理費用和社區公共產品福利”出現非理性行為，不顧農村實際生產生活條件，盲目推動農民集中居住，造成農民“被城市化”現象。再次，從產業發展來看，大部分地區新型農村社區只是把復墾宅基地重新發包給農戶耕種，由于農業生產的自然特性、土地流轉的意愿偏低、糧食價格的國家控制、農副產品的市場化風險以及資本下鄉的土地兼并非糧化風險等多種原因，現代農業發展并沒有想象得那么成功，能夠勉強維持下來的現代農業多是國家項目支持或政策優惠，小農經濟長期存在將是農村發展長期面對的一個基本現實，農民過著“住樓種地”的日子。為了應對上樓生活新增支出，家庭調整勞動力再分配，使得原來從事務農的中老年勞動力也開始外出打工，打工經濟本身是一種離土離鄉、兩地分居的生計模式，內生“留守兒童”“留守老人”“留守婦女”等問題，新型農村社區無法解決過疏化問題繼續走向空心、衰落。

2 出路：發展壯大新型農村社區集體經濟

2.1 依靠集體力量實現產業培育

人是跟隨產業發展流動的，一個地方只會因為有產業有就業才能吸引人口流入，公共設施和住房的需求是人口流入的結果，而不是原因，不能本末倒置。“空心社區”與“空心村”本質上具有一脈相承的關系，根源在于新型社區缺乏產業支撐，農村發展無法提供足夠的空間留住人才，年輕農民工難以在農村找到一個合適的生存方式不愿意回農村。為避免人口大量外流，新型農村社區必須有產業支撐，形成自我造血機制跟得上社會發展，為留村農民制造就地就業機會，可以獲得與外出務工大體相當的收入而活得體面，讓離村務工農民“有根”，社區不再是他們退出城市就業領域的無奈回歸之地。

與一般市場主體相比，原子化農民面對市場時存在2個不對稱：一是信息不對稱，農民在擁有和獲得信息方面明顯不足，準確分析和判斷市場信息方面也存在很大劣勢；二是能力不對稱，農民在掌握和應用市場規則、開展專業化經營運作、適應市場變化、及時開展改革創新方面存在能力不足。這些決定了在陌生化、原子化的村莊依靠農村自覺性發展村級經濟幾乎是不可能的或者成本很高，須要重新集聚集體力量謀求發展。新型農村社區是城鄉資源的再分配，國家基本定調是“加大土地、金融、人才、技術等各類資源向農村傾斜，建設一個充滿生氣和活力的新型社區”。政府按照一定比例將土地增減掛鉤收益及時返還給農村，還為集體經濟和農民的發展預留非農產業用地，新型集體經濟組織重新掌握了社區經濟發展土地指標和資金，從而有機會形成和強化社區自我發展的能力。

2.2 新型集體經濟承擔的任務

實踐證明，“大一統”“歸大堆”的傳統集體經濟方式經濟上不合理、政治上不可行、群眾意愿上易造成“恐合”心理。新型集體經濟是指資產由成員集體所有，初始積累主要來源于土地置換指標返還收益和集體所有土地的非農開發收益，集體經濟組織成員是集體經濟的所有者、經營事務決策的參與者和經濟效益的分享者，做到“民有、民治、民享”。與傳統集體經濟不同，新型集體經濟承認個體利益的存在以及個體對利益的追逐，通過經濟利益和民主道路實現農民組織化和合作化，進而以多元化和多樣化集體經濟組織形式促進農民主體性、創造性充分發揮。

為實現可持續發展，新型集體經濟發展需要從單向經濟發展向社區綜合發展轉變，承擔起三大發展任務：一是經濟發展，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的最根本問題是增加農民收入，通過新型集體經濟發展激活內部資源和吸引外部資源，擴大就近就業、創業機會，轉移農村剩余勞動力，可以實現農民增收致富和引導部分農民回流，提高新型農村社區生活的經濟適應性；二是社會發展，重建和活躍新型農村社區公共空間和公共生活，再造熟人社會，改變長期以來人心渙散的局面，增強農民社區認同感和歸屬感，形成農村經濟發展的凝聚力和合力，提高新型農村社區生活的社會適應性；三是政治發展，完善村民自治、擴大基層民主，讓每個農民在平等參與村莊公共事務中進行民主訓練和養成民主習慣，提高新型農村社區生活的政治適應性。

3 案例：南村新型農村社區可持續發展實踐

本研究以魯西南地區一個農業型村莊為樣本展開調查和分析，南村共9個村民小組582戶2 096人，耕地 136.33萬m2，人均650 m2；社會結構屬于北方“小親族”認同，并以此為行動單位；家庭生計是以“代際分工”為基礎的半工半耕收入模式；區位上遠離城鎮，短時間內難以進入城市規劃范圍，但受城鎮化和工業化影響作為人口凈流出地呈現出空心化趨勢。南村作為土地增減掛鉤項目區和新型農村社區建設試點，采取村集體和村民自籌方式實現“上樓”，并利用土地資本化使得村集體從空殼化轉變為實體化。

3.1 民富讓農民活得體面

集體經濟發達主要不是來源于組織高效率，更多得益于許多特定條件，如優越地理位置和資源優勢，如果缺乏和失去這些機會和資源，集體經濟往往會歸于失敗[9]。南村敏銳地抓住了新型城鎮化和新型農村社區帶來的發展機遇，形成自己的強村富民之路，即多元化發展集體經濟，以擴大村民就業為優先目標，實現共同富裕。南村將村集體資產折算成股，注資成立了置業有限公司，借助農村社區建設先發優勢，從原來的“一村一社區”向“中心村社區”模式轉變，利用本村建設用地進行樓盤開發，由村委會統一經營，形成一個政府、集體、村民多贏的局面。對南村來說，既可以解決本村4 050人和缺乏工作技能農民的就業問題，房地產開發又為其帶來了可觀利潤，實現了集體資產的保值增值。對周邊村莊村民來說，既可以享受到與城市社區相媲美的居住環境，又因周邊都是農民同質性群體，減少了新環境的不適。對地方政府來說，從具有對抗性質的政府主導的非自愿搬遷變為農民自主的自愿搬遷，漸進式搬遷讓農民獲得了緩沖期，營造了和諧社區建設的氛圍，人口集聚還有利于土地集約利用和推動地方城鎮化進程。考慮到自身缺乏企業管理經驗、經營人才和產品銷售市場，南村選擇較為穩健的物業經濟發展道路，按村鎮規劃修建6個標準化廠房收取租金，積極對外招商引資，優先鼓勵本村外出人員回村進行個人承包、租賃經營，發展個體經濟、私營經濟。中小企業和勞動密集型企業投資小、見效快，生產技術含量不高，對勞動者的技能素質要求相對較低，能夠快速創造就業崗位、容納各類人員就業。另外，農民可以學習、積累創業辦廠和企業管理經驗，隨著資源、資金、人才、技術等生產要素集聚，推動南村由“物業經濟”向“實業經濟”轉變。

3.2 村富讓農民活得溫馨

富裕是一個多元概念，絕非只是收入可觀，發展不僅僅是經濟增長的過程，也是一個社會經濟、政治、文化乃至倫理和觀念變革的過程。1996年聯合國《人類發展報告》指出，許多發展中國家在近20年取得了較大的經濟增長，但現實是大多數人的生活水平卻沒有相應提高，有的反而下降了，根源在于經濟發展效益的再分配并沒有遵循公平正義的價值。陳錫文認為，發展壯大集體經濟就是發展壯大屬于集體的公共資產，通過適當提高農民社區公共福利，為農民創造一個舒適的生活環境[10]。南村按照“高積累少分配”原則，將集體收益分為3個部分：第一部分作為集體發展基金，第二部分保障農村基層組織正常運轉，第三部分用于發展社區公共福利事業。具體來看，在農民收入增加方面，直接分享集體發展帶來的分紅收入，讓農民明白社區發展關系每個人切身利益。在基礎設施方面，“設施便民”，覆蓋現代化水電氣暖路設施，成立保潔、物業、保安隊伍，升級改造村衛生室，修建文化健身廣場、連鎖超市、小型農貿市場、托兒所、養老院、文娛活動室等公共設施，村民各項生活所需在社區基本得到滿足。在社區福利方面，“安全保村”，為集體成員繳納新農合和最低檔次新農保，實行學生校車補貼、大病救助、老年按年齡給予生活補助、五保集中供養，形成“尊老愛幼關愛互助”精神和為弱勢群體構建托底生活安全保障；“教育興村”，對考上中專、本科的學生給予獎勵，引導家庭重視孩子教育，鼓勵學生通過升學走出去、通過創業走回來；“道德育村”，開展個人品德、家庭道德(孝德)、職業道德(誠德)、社會公德(愛德)評比活動，在全村公開評選好青年、好鄰里、好夫妻、好兒女、好妯娌、好婆婆、好兒媳、好女婿、星級文明戶、文明信用戶，給予物質獎勵，樹立誠信、友善、和睦的社區風氣；“文化融村”，鼓勵村民走出封閉家庭生活，回歸社區公共生活，以村風、民俗習慣為重點，積極推進移風易俗，形成文明進步新風尚。集體經濟發展讓社區有能力發展公益事業，但過高社會福利支出削弱集體經濟發展投入增長機制，處于積累時期的南村選擇了低層次、全面性、教導性的農村社會福利和社會保障體系，這種間接分配創造的社會效益是顯著的，最明顯的是增加了農民的認同感和歸屬感，重新獲得了生活的信心。

3.3 票決讓村莊發展穩健

“民主無法帶來直接的經濟增長，不民主卻會形成災難”。農民不僅是農村社區建設的直接受益者，也是推進農村社區建設的主體和基本依靠力量，一切事關村莊發展規劃和決策必須經過村民大會或村民代表大會討論通過，以充分發揮農民參與村莊公共事務的積極性和主動性，切實尊重并保障農民在農村社區建設中的主體地位。實踐證明，這樣作出的決策，既能減少因權力高度集中導致的決策失誤，又具有廣泛的群眾基礎，有利于動員全體農民把決策變為現實。為提高社區事務管理民主化水平，南村在重大事項決策過程中大力推行“陽光議事六步法”：第1步了解民意立議題。成立由兩委成員、黨員和群眾代表組成的“陽光議事小組”，由村黨支部書記負責每月召集1次小組會議，對涉及群眾切身利益的熱點難題進行分析討論，通過票決確定需進入陽光議事程序的議事主題。第2步廣泛走訪擬方案。組織議事小組成員圍繞議事主題，深入開展走訪，收集群眾的意見建議。隨后召開議事小組專題會議，對群眾的意見建議進行梳理歸納，研究制定議事事項的初步解決方案。第3步集中把脈調方案。對初步解決方案進行公示，通過召開座談會、發放征求意見表、入戶訪談等征求有關部門和群眾的意見，由議事小組對方案進行修訂完善，保證方案的科學性和可行性。第4步投票表決定方案。召開群眾代表大會，對議事事項解決方案進行民主表決，要求必須有2/3以上的群眾代表參加表決，有50%以上到會代表贊同方案方可通過。對未通過的方案，再次征求群眾代表意見，進一步修改完善，直到方案通過。第5步全程公開促公信。按照公開透明的要求，建立公示欄，對陽光議事工程進行全程展示，提高議事表決的公信度，重點工作請專職律師和上級有關部門參加，必要時請市公證處全程監督介入。第6步注重監督抓落實。由兩委負責抓好議事表決的實施，每季度向議事小組報告工作開展情況，聽取議事小組成員的意見建議。在“陽光議事六步法”推廣實施后，通過群策群力民主議事，小區物業管理、環境衛生維護、文化活動開展、村莊經濟發展年度計劃和中長期計劃、村莊建設規劃、村級集體經濟項目的立項、建設承包方案等熱點難點問題得到有效解決，提高了農民對社區工作認可度。從此農民的政治生活不再僅僅局限于3年1次的村委換屆選舉，而是涉及到社區內部重大決策事項的經常性民主表達。此外，為了解決監督權虛化和缺失問題，南村制定了村務財務監督委員會制度，監委會成員由村民小組推舉產生，形成權力的分立和監督機構。為使監委委員能真正維護村民利益，嚴防“內部人控制”，規定凡是家屬成員中有擔任村領導班子的村民不再被舉薦，監委會帶有“獨立第三方”色彩，普通村民有更多機會當選代表，擴大了民主治理的覆蓋面。賀雪峰教授認為，村民自治還難以充當中國民主政治的突破口，但它能使農民逐步熟悉和習慣民主的操作規程，并可能生發出一種基于長期基層民主訓練出來的寬容與妥協精神，培養出農民理性獨立的政治品格[11]。

4 啟示：新型農村社區發展“三位一體”良性循環

4.1 新型農村社區經濟發展是基石

新型集體經濟發展有助于形成完善的新型農村社區產業支撐體系，吸引農民工返鄉創業和就業，農民在家門口就可以獲得與外出務工大體相當的穩定收入，減少新時期農村社會的空心化狀態，社區具備穩定公共財政來源，改善農村居住環境和完善公共服務，開展形式多樣、喜聞樂見的社區文體活動，創造人際交往的社區公共空間，農村社區成員整體福利水平得到提高，有助于提升社區成員的幸福感和增強社區成員的認同感和歸屬感，每個個體都因自己屬于本社區而感到自豪，從而形成新型農村社區凝聚力、向心力和團結感。新型集體經濟發展帶領農民走向強村富民之路，符合農民追求個體經濟利益最大化的經濟理性，集體經濟發展作為村落社會再組織的資源和紐帶[12]，在經濟活動中提高了農民組織化程度，不僅實現了集體資產的保值增值，還讓農民有機會分享發展效益，在經濟利益刺激下農民維護個體自身權利的意識覺醒，增強了村民參與公共事務的熱情，社區成員從關心個人利益分配逐漸擴大到關心社區各項公共事務決策、運行和監督，拓展了群眾基層民主的廣度和深度，為集體經濟發展形成了穩定的群眾基礎和發展環境。

4.2 新型農村社區凝聚力重建是動力

社區凝聚力表現為社區成員的認同感和歸屬感，良好的社區發展環境使得農民的生活預期是面向新型農村社區而不是城鎮，他們重視社區內部成員彼此之間的交往和聯系，在日常生產生活互動中再造熟人社會，增加農民的社會資本，有助于構建農民之間良好的人際關系，重建新型農村社區農民之間的人際信任和合作精神，達成農民之間的集體合作，并有效克服“搭便車”困境，從而提高新型集體經濟組織在市場經濟激烈競爭中發展的合力以及市場競爭能力。社區凝聚力可以實現原子化狀態農民的再組織化，有利于社區自治組織、民間組織、經濟組織、社會組織的培育、發展和壯大，為農民提供多元的組織化參與機制，重構村社公共權力格局，形成制衡村干部集權的有效力量，農民更加關心社區建設和長遠發展，借助組織的力量參與社區公共事務，為社區可持續發展獻計獻策。

4.3 新型農村社區基層民主是保障

民主自治簡單來說就是“村民當家做主，由村民群眾依法辦理群眾自己的事情[13]”，每個社區成員都有權利參與村莊發展各項事務，都有獨立表達自己想法、意愿、訴求和建議的機會和渠道。擴大基層民主，有助于通過群策群力來促進社區經濟發展，利用參與式發展來傾聽每個農民的真實聲音，使得社區經濟發展決策更加穩健，避免了因村干部決策失誤造成社區經濟發展走向歧途和失敗，另外，以村民自治形式通過章程、規定、決策也因具有民意基礎更容易得到落實和堅持。擴大基層民主就是尊重每位農民的個體權利，讓農民明白自己是一個平等獨立的主體，既要自我尊重，更要尊重他人，農民能夠在新型農村社區開放、平等的基本格局中準確地自我定位，這種自我定位不是基于經濟多寡、力量強弱，而是對自己新型農村社區生活的一種有序安排。平等尊重作為僅次于自我實現的人類需求，不僅能形成個體對所屬群體的認同，也能激發個體在群眾中尋求自我實現的強烈動機(圖1)。

5 結論與討論

5.1 誰來打破農村發展的僵局？

農村空心化是在城市化背景下發生的，人口空心化是核心，進而出現住宅、農業生產、公共服務、基層民主的空心化以及社會心理空虛化等一系列問題[14]，綜合作用起來就是鄉村地域系統功能退化，迫切需要外部力量打破惡性循環，將其導入到自我發展的良性循環。農村建設要善用2股力量：一是帶有普惠式的國家力量，爭取中央政府的政策支持和資金傾斜。一方面通過財政轉移支付加強道路、水電設施等基礎設施和教育、醫療、社會保障等公共事業建設，全面提升農民生產生活環境；另一方面按照城鄉統籌理念制定相關農村發展政策、方針，配置相應組織保證和物質保障，落實好發展規劃的制定、組織實施、過程監督以及效果評價等內容[15]，堅決反對繼續以犧牲農村為代價的工業化和城市化建設。二是“接地氣”的民間力量，吸收社會力量的廣泛參與和支持。我國農村非均衡狀態決定了我國農村發展道路必然要從“萬金油”和“靈丹妙藥”之外尋求更契合實際、更體現發展主體意志的出路。機構專家、高校學者以及熱心農村發展的非政府組織有著豐富理論知識、先進技術手段和扎根農村決心，了解農村真實發展狀況和農民真實訴求，可以從不同角度對農村的資源、問題進行準確預判，制定切實可行的實施路徑，“一村一策”能夠真正做到因地制宜。

5.2 鄉村發展主體性不可忽略

盡管政府、市場和知識分子力量的介入有助于解決鄉村發展問題，但鄉村問題的最終解決還是離不開鄉村內生發展力量。區位優勢、鄉村精英、時代機遇等因素在社區發展中固然重要，但精髓在于解放思想、實事求是，激發村莊發展的自主性和尊重農民的主體性、創造力。在一些發達地區的超級村莊發生驟變，有一些具備同樣外部條件的村莊并沒有達到同樣的發展水平，而在另一些不發達或欠發達地區卻出現了一些異常發達的村莊，這些都從不同側面說明了超級村莊發展的主要因素在于村莊內部的開發，在于內部力量對外部機遇的回應[16]。農民是農村社區建設的行動主體，只有農民積極地參與到農村社區建設之中，轉變為農村社區建設的主導者，農村社區建設才有了實質性的價值和持續發展的可能性。任何一種忽視農民主體作用的強制性推進，甚至試圖取代農民主體的農村發展方案都將難以有效實施，并最終走向失敗。