上級轉移支付與地方財政努力
——基于中國縣級數據的實證分析

鮑曙光，符 維，姜永華

(1.中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732；2.中國財政科學研究院，北京 100142)

一、引言和文獻綜述

轉移支付是分權財政體制的重要組成部分，其在彌補財政分權不足，解決外部性、收入分配差距以及橫向縱向財力失衡等方面發揮重要作用。自1994年分稅制財政體制改革以來，我國所建立起來的分稅制財政體制基本上一直都處于動態調整之中(李漢文，2015)[1]。相應的，我國轉移支付制度不斷完善，其均等作用也逐步凸顯。但由于改革的漸進性，我國轉移支付制度與規范合理的轉移支付體系仍存在顯著差異，如對中央財政的專項轉移支付活動缺乏必要的約束和限制，未能充分體現民生的需求(鄭誼英，2015)[2]。我國轉移支付有效縮小了地區間財力差異，但不恰當的轉移支付體系可能會影響地方政府收入行為，影響轉移支付制度均等化效果。在公共支出既定的情況下，政府需要籌集財政收入滿足公共支出需要。政府財政收入主要來源于本級財政收入和上級的轉移支付兩個方面。其中，轉移支付資金的分配需要考慮地方公共支出需求、人口規模、人口結構等一系列因素，也要考慮地方財政收入和財政缺口情況。財政努力度表示政府利用稅收能力的程度，與地方財政收入和財政缺口規模息息相關。因而轉移支付會對地方財政收入行為，特別是對地方財政努力產生影響。

Bahl Roy(1972)較早研究了轉移支付與地方財政努力的關系，認為轉移支付會提高地方政府對轉移支付的依賴，降低地方財政努力度[3]，此后，Peterson(1997)認為，相對于稅收，轉移支付更可能為地方公共支出融資，因而轉移支付會降低地方財政努力程度[4]，Gramlish(1987)則從粘蠅紙效應角度，同樣證實轉移支付與地方財政努力呈負相關關系[5]。從國內研究來看，喬寶云、范劍勇和彭驥鳴(2006)基于收入效應和替代效應綜合對比，發現轉移支付并不能提高地方財政努力程度[6]，這是國內關于轉移支付與財政努力較早的研究。此后，劉鳳偉(2007)、劉勇政和趙建梅(2009)、李丹(2013)以及唐善永和李丹(2014)等都基于各自方法研究了轉移支付與財政努力的關系，發現轉移支付顯著降低了地方財政努力[7][8][9][10]。也有一些研究認為轉移支付對地方財政努力程度產生顯著的正影響，Snoddon(2003)利用加拿大數據，實證研究發現轉移支付可以為地方稅收收入提高提供激勵[11]，Buettner(2006)和Egger(2010)則分別構建了理論模型，同樣認為轉移支付與地方財政努力存在正向關系，轉移支付會激勵地方政府提高財政努力程度[12][13]。李婉(2014)、董艷梅等(2015)則基于國內數據，定量研究發現，中國轉移支付降低了地方政府財政努力程度[14][15]。張超(2012)以及賈俊雪等(2012)認為雖然存在正向作用，但轉移支付對地方收入行為的正向激勵作用并不顯著[16][17]。還有一些研究更為細致的研究，胡祖銓、黃夏嵐和劉怡(2013)認為稅收返還降低了地方財政努力[18]，而張恒龍和陳憲(2007)[19]，吉黎、毛程連和林志威(2015)[20]的觀點則相反。董艷梅、馬韻和刀福東(2014)[13]認為稅收返還對財政收入的激勵作用最大，其次是專項轉移支付和均衡性轉移支付，賈俊雪、高立和秦聰(2012)[15]認為只有專項轉移支付具有顯著的正向影響。對于一般性轉移支付和專項轉移支付，劉鳳偉(2007)認為專項轉移支付的負向影響更大[5]，吉黎、毛程連、林志威(2015)則認為一般性轉移支付的負向影響更為顯著[18]。

當前研究增進了我們對轉移支付和地方財政努力關系的認識，但在一些地方仍需深化。一是數據上，當前研究以省級層面研究為主，對省以下轉移制度支付的研究還比較少，縣級政府是我國基本公共服務的直接承擔者和提供者，因而研究縣級政府行為無疑更有價值，且縣級樣本量更大，研究結論也更加穩健；二是從研究樣本來看，縣級數據研究大多到2007年，之后的研究還相對較少；三是當前研究較少考慮轉移支付和地方財政努力程度可能存在的內生性問題。基于以上考慮，本文利用1997～2011年縣級數據，在考慮內生性的基礎上，分析我國轉移支付與地方財政努力度的關系。

二、理論模型

假設地方政府不能存款或借貸，故當地政府財政支出主要來源于地方稅T和來自中央政府的轉移支付Tr，即

G=T+Tr

(1)

其中，地方稅收T取決于財政努力度e。我們假設以下線性關系T(e)=Be，其中B為稅基。轉移支付包含兩個部分，根據均衡標準而確定的，與財政努力關系不大的轉移支付F以及與當地財政努力程度直接關聯的條件性轉移支付αe，其中α≥0，用于衡量分配公式中當地政府努力度的重要性。因此，轉移支付就等于:

Tr=F+αe

(2)

如果α>0，財政努力可以增加本級財政收入和轉移支付，但增加財政收入也會帶來成本。本文假設財政努力度成本函數為0.5ce2，其中c>0。根據當地支出水平，假設地方政府收益函數為U(G)，收益函數是凹增函數。為簡單起見，這里使用柯布—道格拉斯函數。

U(G)=βGδ，β?0，0δ≤1

(3)

因此，地方政府面臨選擇什么樣的努力水平從而使得凈效益最大化(收益減去努力的成本)，即MaxU(G)-0.5ce2。一階條件下得出的最優努力度水平如下：

(4)

根據上述公式，我們進一步推導得出：

(5)

(6)

根據上面公式，高轉移支付增加了當地的公共支出，從而降低邊際收益并且抑制財政努力度。

轉移支付之所以能降低地方政府財政努力度，其原因在于轉移支付存在“替代”效應。不恰當的轉移支付會切斷地方政府收入和公共支出之間的聯系，地方政府往往將中央的轉移支付視為對自有收入的替代，導致地方政府更傾向于利用轉移支付為公共支出融資，而非相對成本較高的地方稅收，因而轉移支付會產生對地方收入的“替代”，降低地方財政努力度。因此，本文提出以下研究假設：轉移支付和財政努力度之間存在著負相關關系。

三、我國縣級財政努力度及計量模型設定

(一)轉移支付口徑和數據來源

我國轉移支付體系帶有明顯的轉軌特征，項目數量多且變動頻繁，為研究方便，本文對稅收返還和轉移支付項目進行歸并整理，將我國轉移支付項目界定為稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三大類。其中，稅收返還包括增值稅和消費稅稅收返還、所得稅基數返還兩類。

本文數據為1997～2011年全國縣級數據。其中區與縣在經濟社會發展和財稅體制方面差異顯著，故舍去；北京、上海和天津縣級行政單位過少，故舍去。本文數據主要來源于1997～2011年《全國地市縣財政統計資料》、2001～2012年《中國縣市社會經濟統計年鑒》和2000～2012年《中國區域經濟統計年鑒》，其中2010年和2011年《全國地市縣財政統計資料》來源于財政部。

(二)我國縣級財政努力度的估計

當前財政努力度主要有五種測度方法，一是利用實際財政稅收收入與理論或預期財政稅收收入的比值來表示，即用計量模型估算預期財政收入，再計算實際財政收入與預期財政收入的比值(bahl，1971)[21]，此后大多數研究都沿用此方法，如喬寶云等(2006)[4]、呂冰洋和郭慶旺(2011)[22]等；二是利用“稅柄回歸法”計算財政努力度(胡祖銓、黃夏嵐和劉怡，2013)[16]；三是利用彈性概念來刻畫財政努力度，如唐沿源(2010)利用公共支出的補助彈性[23]；四是用平均稅率衡量財政努力度，如楊龍見、徐琰超和尹恒(2015)選擇城市維護建設稅占GDP的比重來衡量本地政府的財政努力度[24]；五是其他方式，如吉黎、毛程連和林志威(2015)用企業會計準則與國民收入核算兩種計算利潤方法的差異捕捉企業的避稅程度，衡量財政努力度[18]。本文主要采用第一種方式計算我國財政努力度。

根據(bahl，1971)[19]的研究，財政努力度是實際財政收入和預期財政收入比值。本文首先估算各地區預期財政收入，公式如下所示：

LnFr=α0+α1LnGDP+α2dum1998+…+α19dum2011+ε

(7)

其中，Fr表示財政收入，GDP是各縣地區生產總值，dum1998～dum2011是1998～2011年時間啞變量。根據公式5回歸結果，得到各系數αi，然后將各省GDP值和年度啞變量代入公式(7)，從而得到縣級預期財政收入，進而得到各縣財政努力度。本文基于Wald檢驗及喬寶云等(2006)[4]的研究，最終采用時間效應面板固定效應模型估計各地區預期財政收入。本文根據地區生產總值，將樣本等分為經濟發達地區、經濟中等地區和經濟欠發達地區三個子樣本，子樣本財政努力度均值如表1所示。根據表1，財政努力度存在顯著地區差距，經濟發達地區財政努力度高于經濟中等地區，也高于經濟欠發達地區。

表1 分地區地方財政努力度

(三)計量模型設定

基于文獻梳理和理論分析，本文擬從三個方面檢驗轉移支付對地方財政努力度的影響：一是研究總體轉移支付對財政努力度的影響；二是研究轉移支付對不同地區財政努力度的影響，檢驗轉移支付是否促進區域財力均等；三是研究分項轉移支付對地區財政努力度的影響。因此，本文構建兩個計量模型，如公式8和公式9所示：

effortit=α+β1transit+Mit+εit

(8)

effortit=α+β1trrit+β2genpayit+β3sppayit+Mit+εit

(9)

其中，因變量effortit表示第i個縣，第t年的財政努力度，transit表示第i個縣，第t年得到的人均轉移支付額，trrit、genpayit和sppayit分別表示第i個縣，第t年得到的人均稅收返還額，人均一般性轉移支付額和人均專項轉移支付額。

表2 變量的描述性統計

Mit表示一系列的控制變量：(1)人均地區生產總值，用來捕捉經濟發展水平對財政努力度的影響，經濟發展水平是影響地方財政收入和財政努力度的基礎性因素；(2)農業占地區生產總值比重和工業占地區生產總值比重，用來捕捉產業結構對財政努力度的影響；(3)人口密度，用以反映人口結構對財政努力度的影響；(4)每萬人財政供養人口，用來反映政府規模對財政努力度的影響；(5)每萬人中小學在校學生數和每萬人社會福利院數，用來反映公共支出情況對財政努力度的影響；(6)省份和年份交乘項：縣域本身可能存在一些特有的文化或者制度因素，這些因素同樣會影響地方財政努力程度，為控制這些遺漏變量對財政努力的影響，本文在控制變量基礎上進一步加入省份和年份交乘項。變量的描述性統計如表2所示。

四、實證分析

(一)總體分析

基于回歸結果、LM檢驗和Huasman檢驗，本文選用面板固定效應模型估計更加合理，因此后續分析主要采用面板固定效應模型。根據前面模型設計，得到整體回歸結果如表3(1)列所示。此外，本文根據經濟發達地區、經濟中等地區和經濟欠發達地區的分組，分別進行回歸，結果如表3(2)列、(3)列和(4)列。根據表3，雖然中部地區不顯著，但從總體看，轉移支付降低了地方財政努力度，這證實了研究假設。分地區來看，轉移支付對經濟發達地區的負向影響更為顯著，因而有助于縮小地區間財力差距。

人均國內生產總值對地方政府財政努力度存在顯著影響，且系數為正，表明一個地區較高的經濟發展水平和人均收入水平有利于提高財政努力度，農業占地區生產總值比重的系數顯著為負，工業占地區生產總值比重的系數為正，這與理論預期一致，當前地方政財政收入主要來源于二三產業，一個地區農業產值比重越高，工業產值比重越低，則稅源越少，地方政府增加地方本級財政收入難度加大，從而降低地方政府財政努力度。每萬人中小學在校學生數和社會福利院數對地方財政努力度存在顯著的正向影響，說明基本公共服務支出壓力越大，地方越會提高征稅積極性，因而地方財政努力度越高。

轉移支付分配要綜合考慮各地區收入、支出需求和成本等因素，因而轉移支付分配可能存在內生性問題。Knight(2002)在研究美國高速公路轉移支付時發現，轉移支付存在內生性問題，轉移支付去向與項目委員會成員所在地存在相關關系[25]。因而，下文將檢驗內生性問題，并利用工具變量方法在考慮內生性基礎上估計轉移支付對地方財政努力度的影響。

注：括號數字為t值，*** 、** 和*分別表示1%、5%和10%的顯著水平。下表同。

(二)考慮內生性的回歸分析

本文利用Hausman檢驗是否存在內生性，結果表明轉移支付確實存在內生性問題。因此，本文采用工具變量法處理存在的內生性問題。根據袁飛等(2008)[26]等人研究，本文選取是否是貧困地區以及財政自給率兩個變量作為工具變量。國家在進行轉移支付資金分配時，會優先照顧貧困縣，因而一個縣是否具有貧困縣資格顯著影響了其轉移支付規模，同時轉移支付資金分配會綜合考慮地方收入和支出情況，財政自給率反映了地方財政收支缺口，也會對轉移支付規模產生顯著影響。其中本文貧困縣選取依據為1994年公布的國家級貧困縣名單，如果縣級單位在名單內，則賦值為1，否則賦值為0。

根據第一階段F統計量、漢森過度識別檢驗和弱工具變量檢驗，工具變量不存在弱工具變量和過度識別問題，本文選取的工具變量是合理的。考慮內生性基礎上，回歸結果如表4所示。轉移支付仍然顯著降低了地方財政努力度，這與表3研究結論基本一致，從而進一步驗證了本文的研究假設。無論是總體回歸，還是分不同地區回歸結果來看，轉移支付都顯著影響地方財政努力度，且其系數為負。轉移支付顯著降低了地方財政努力度，這一結論在考慮內生性情況下仍十分穩健。

分地區看，轉移支付對不同地區財政努力度的影響存在地區差異。轉移支付有效抑制了不同地區的財政努力度，這與總體轉移支付系數一致。從系數大小來看，轉移支付對經濟發達地區的影響最大，對經濟欠發達地區的影響最小。由于經濟發達地區系數絕對值大于其他地區，因而轉移支付有助于縮小區域間收入差異。但這種財力差距的縮小，是建立在轉移支付對地方財政收入行為消極影響基礎上的，因而是一種“無效率”的均等。轉移支付制度與地方政府收入行為激勵不相容，其對地方財政收入行為的負向影響不符合現代財政體制以及國家治理體系和治理能力現代化的要求。未來推進轉移支付改革，不僅要關注財力均衡，更要注重轉移支付對地方收入行為的影響，構建激勵相容、均等兼顧效率的轉移支付體系。

表4 考慮內生性的回歸結果

(三)分項目分析

我國稅收返還和轉移支付體系主要由稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付三部分組成。本文根據各轉移支付項目進行進一步分析，具體如表5所示。從各轉移支付項目來看，稅收返還顯著提高了地方財政努力度，一般性轉移支付則未能有效激勵縣級政府增加財政收入，專項轉移支付也降低了地方財政努力度。一般性轉移支付和專項轉移支付是我國轉移支付的主體，其系數為負，因而總體轉移支付系數為負。從三類轉移支付系數絕對值來看，稅收返還影響最大，其次是一般性轉移支付，專項轉移支付系數最小。

稅收返還將稅收返還額與地方稅收增長情況相掛鉤，地方增值稅和消費稅增長越快，返還給地方的收入越高，因而稅收返還提高了縣級增加財政收入的積極性。一般性轉移支付主要彌補凈財政收益差距，政府往往將一般性轉移支付視為地方本級財力的替代，從而產生轉移支付依賴導致地方財政努力下降。因而，在未來一般轉移支付制度設計中，一方面提高轉移支付的均等化作用，另一方面要考慮道德風險問題，防止地方政府過度依賴轉移支付而不積極獲取財政收入。專項轉移支付系數為負，且較為顯著，說明專項轉移支付降低了地方財政努力度。專項轉移支付主要為地方公共支出融資，由于地方政府財政收支矛盾普遍較為尖銳，地方政府更加依賴于通過轉移支付而非地方稅收為地方基本公共服務和設施融資，因而專項轉移支付對地方政府財政收入行為存在消極影響。

表5 分項目回歸結果(N=19187)

(四)穩健性分析

本文根據是否是貧困縣，以及調整時間窗口對樣本進行重新分組，對上述實證回歸結果進行穩健性檢驗，結果如表6和表7所示。根據是否是貧困縣進行分組的面板數據回歸結果顯示，無論是總體轉移支付還是分項轉移支付，轉移支付系數方向和系數相對大小都與前面回歸結果基本一致，表明轉移支付同地方財政努力度之間的關系比較穩定。本文以2004年為時間分界點，分時段進行穩健性檢驗。回歸結果與全時段回歸結果基本一致，這進一步驗證了前面模型回歸結果的穩健性。

表6 穩健性檢驗回歸結果一

表7 穩健性檢驗回歸結果二

五、結論和政策啟示

轉移支付制度會影響地方收入行為，提高或降低稅收努力程度。本文基于縣級數據，系統考察了我國轉移支付對縣級財政努力度的影響。研究表明：各地區財政努力程度差異較大，經濟發達地區財政努力度遠高于經濟欠發達地區；轉移支付顯著降低了地方財政努力度，且對不同地區財政努力度的影響存在地區差異，其對經濟發達地區的影響最大；轉移支付對地方財政努力度的影響客觀上有助于縮小區域間收入差異，但這種均等是建立在轉移支付對地方財政收入行為消極影響基礎上的，因而是一種“無效率”的均等；在各類稅收返還和轉移支付中，稅收返還顯著提高了地方財政努力度，一般性轉移支付和專項轉移支付則顯著降低了地方財政努力度，其中一般性轉移支付的效果更加顯著。

轉移支付對地方財政收入的抑制作用，不僅會引起地方政府對中央轉移支付的依賴，而且會導致稅收流失，損害地方財政獨立性，因而需要調整優化轉移支付乃至財政體制，增強縣級政府財政自給能力。第一，完善省以下財政體制，推進地方主體稅種建設，構建縣級財力保障機制，夯實地方財力，提高地方財政獨立程度，減少縣級財政對轉移支付的依賴程度。第二，構造效率兼顧公平的轉移支付機制。轉移支付制度要在強化財力和基本公共服務均等作用的同時，盡可能減少對地方收入行為的負向扭曲。合理確定轉移支付規模，以基本公共服務均等化為導向，逐步建立相對穩定的轉移支付體系，避免體系頻繁變動，穩定地方政府預期，硬化地方預算約束。第三，提高地方政府征管能力。加大宣傳力度，提高征管人員素質，利用網絡信息技術進一步完善稅收監控體系，提高地方稅收征管效率。