政府預算利益相關者分類界定、行為選擇及約束路徑

楊志安， 邱國慶

(遼寧大學經濟學院，遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

政府預算不僅是政府財政收支計劃，而且也是約束利益相關者行為的重要途徑。若政府預算不能對利益相關者行為產生強有力的約束，那么就是政府預算軟約束，而且現階段我國各級政府普遍存在政府預算軟約束現象。鄭石橋、孫碩(2015)證明了該觀點，從審計署歷年關于中央預算執行情況審計結果的公告可以看出，違反各類預算制度、隨意支配資金的情況普遍存在，預算制度的約束力相當有限，預算違規已經成為我國經濟社會生活中屢治不愈的“牛皮癬”[1]。為此，新時期加快建立現代政府預算體系已經引起了國家、社會的高度關注。黨的十九大報告提出，關于建立全面規范透明、標準科學以及約束有力的預算體系和全面實施績效管理的重要論述，這要求我們應該反思現行政府預算體系是否規范透明、標準科學以及約束有力。隨著新《預算法》以及相關預算規定的不斷完善，建立一個高效、有序和穩定的政府預算體系是加快建設現代財政制度的迫切需要。由于受到傳統行政色彩以及權力意識的熏陶，傳統政府預算體系的約束能力相對有限，對基層單位預算約束能力有待于進一步提升以及違規使用財政資金現象普遍存在，這不僅使社會安全感降低，同時也產生了一定消極影響，在一定程度上惡化了社會對政府的不信任感，而且還會破壞社會與政府的關系，導致公民與政府管理者的關系惡化，為政府的社會安全治理埋下一定隱患。現階段我國政府預算體系已經從全程控制逐漸向制度自覺創新轉變，并賦予了社會公眾更多的權利空間，亦從政府預算過程的“監督”逐漸發展到政府預算過程的“參與”，但囿于多層次委托-代理關系所造成信息不對稱以及利益相關者的目標沖突問題，社會公眾始終處于信息交換的相對邊緣位置，可能會出現政府預算軟約束或者逆向軟約束現象。

國內現有文獻對政府預算利益相關者的研究相對較少，大多數專家學者主要圍繞著政府預算利益相關者行為的考察，并提出相應的改革建議。例如王禎昌和閆澤瀅(2012)基于利益相關者理論的視角，分析政府預算審計利益相關者之間的相互博弈行為，提出利益導向下的中國政府預算審計制度改革對策[2]。馬蔡琛和沈雁寒(2012)基于利益相關方互動影響的考察，提出了公共預算績效提升的策略[3]。陳其輝(2008)通過政府預算利益相關者的界定和行為分析，構建了政府預算利益相關者協同治理框架[4]。林靜(2015)從預算細化過程的各利益相關者行為決策出發，比較地研究了我國地方政府和美國得克薩斯州的預算細化問題，為我國地方政府預算細化提供了重要建設性思路[5]。國內學者相關研究內容、方法和視角都有待于進一步擴展，很少系統全面地梳理政府預算利益相關者的問題。與已有研究文獻相比，本文的主要貢獻表現在：第一，借鑒Mitchell(1997)的評分法及其屬性對政府預算利益相關者進行分類界定。第二，基于目標屬性、條件匹配性、督查機制以及基本結果考察了政府預算利益相關者的行為選擇。第三，在既有體制的利益導向下指出了加強政府預算硬約束的路徑。

二、政府預算的利益相關者

國內外學者對利益相關者進行了不同分類，國外主要以Charkham和Wheeler的多維細分法和Mitchel的評分法為代表。例如Charkham(1992)根據簽訂合同的性質，將利益相關者劃分為契約型和公眾型利益相關者[6]。Wheeler(1998)運用多維細分法，根據利益相關者之間的直接關系還是間接關系，劃分為一級和二級利益相關者以及基于利益相關者之間是否存在聯系，分為社會性利益相關者和非社會性利益相關者[7]。Mitchell(1997)運用評分法分析了權利性、合法性和緊急性三種屬性，將利益相關者分為潛在型利益相關者、預期型利益相關者和確定型利益相關者三類[8]。而國內學術界比較普遍認可的觀點是萬建華(1998)提出利益相關者與企業契約關系的代表性分類方法[9]。本文主要參考Mitchell(1997)的利益相關者分類方法，并依據我國政府預算涉及利益主體之間的審計關系、領導關系、監督關系以及負責關系，將政府預算部門、人大及其常委會以及審計機關視為一種傳統的確定型利益相關者。這類利益相關者能夠對政府預算硬約束有著直接重要的影響，而且相關的政府預算法律法規上已經明確規定，擁有影響政府預算的地位、權力以及相應的手段，該類群體利益訴求能夠很快地引起政府管理層的關注。新《預算法》規定地方政府財政部門根據上級政府財政部門的部署，制定本行政區域預決算草案，各部門根據本級政府財政部門部署，制定本行政區域預決算草案，這說明了上下級財政部門或者本級財政部門與各部門之間構成了領導與被領導的關系，本級政府可以對本級預算單位施加直接正式的影響，預算部門必須對本級政府負責，一般是由基層單位逐級編制，最后由單位或者部門審核匯總，并形成一份完整的部門預算收支明細。新《預算法》進一步提升了人大在預算權使用中的地位，強化了人大在政府預算中實質性審查、批準和監督的權力，人大及其常委會與政府以及預算部門理應構成監督與被監督的關系，而且人大及其常委會可以對政府預算施加直接的正式影響，各級政府及預算部門必須向人大及其常委提交相應的財政收支計劃工作報告，并給予一定的審核建議。審計機關作為政府預算監督的重要部門之一，與政府構成了正式的領導與被領導的關系，審計機關可以直接對政府預算施加正式影響，同時也要對政府負責，需要依法將政府預算審計報告按時返還給政府，但實際預算審計工作中，政府可能會對財政預算審計工作進行一定的干預，所有審計機關也是政府預算的第一級利益相關者。王少華(2017)研究發現，審計監督與公眾參與的互動機制主要表現為審計立項對公眾建議的接受度、審計結果對公眾閱讀的方便度，它們對政府預算透明度的提高都具有顯著的正向作用[10]。因此，新時期我國政府審計機關可以通過進一步加強審計部門的獨立性以及提升政府預算審計結果公告能力，這樣可以進一步提高財政預算透明度。

將社會公眾、新聞媒體劃分為一種新興的潛在利益相關者。張琦(2016)實證分析了媒體監督對政府部門“三公”預算的影響，證據表明媒體監督對政府預算管理具有積極的治理作用[11]，這類利益相關者可以對政府預算模式施加非正式、間接的外部影響。之前由于我國政治民主不健全、參與意識薄弱等原因，導致了社會公眾始終處于一種邊緣利益相關者的地位。近幾年，隨著新《預算法》的實施，規定公民、媒體或者其他組織發現違規使用財政資金的行為，可以依法向國家機關進行檢舉、舉報，接受檢舉、舉報的國家機關必須依法處理，而且規定直接將公民納入預算過程中成為獨立的主體[12]。由于公共預算資金實質上來自納稅人，納稅人本應了解資金的使用情況，政府預算部門應該主動接受社會公眾的監督。Smulovitz和Peruzzotti(2000)所指出，社會問責強調公眾的自發行動，依靠媒體曝光政府的過失并形成公共議題，激發相關機構的干預[13]。新《預算法》第一次明確將“預算公開”寫入法律規定，規定“預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表”，如非涉秘否則一律向社會公開，且對預算公開的責任主體、重點事項和具體時限等作了具體要求。現如今，“網絡問政”、“審計風暴”以及“微博調查”等新興媒體的異軍突起，在一定程度上提升了社會公眾參與政府預算的熱情，新興媒體儼然已經成為不可忽視的利益相關者，而且每年政府預決算工作報告都會成為媒體關注的焦點和報道的重要內容，通過營造良好的輿論環境，對政府預算管理產生重要的影響。正如Soroka(2006)所提出，媒體通過對特定事件的關注和報道，特別是負面報道，會引致監管機構行政手段的介入[14]。

三、政府預算利益相關者行為選擇

政府預算看作是一個集體選擇的過程，無論是政府預算的總體規模，還是政府預算資金的具體分配情況都不同程度上表現出一種利益選擇的行為目標屬性，這種行為目標屬性會涉及到預算資源條件匹配性和預算督查機制。為此，本文從目標屬性、資源條件匹配性以及督查機制解析政府預算軟約束現象，并建立數理模型分析政府預算軟約束的基本結果，本質上是對政府預算一種行為選擇分析。

(一)目標屬性

政府預算利益相關者行為屬性主要來源于內生性目標和外生性目標，前者主要是根據自身利益需求而設立的一種利己行為，后者主要來源上級為了完成某項工作任務而委托給下級完成一種給定目標的行為，二者主要區別在實現既定目標的行為選擇是否與已有資源條件相匹配。由于政府預算利益相關者內生性目標行為選擇從資金需求方自身發出，與既有資源條件匹配程度更高，政府預算利益相關者外生性目標設立主要來自上級政府為了實現某項工作任務而預設的，這種預設目標行為可能與現有資源條件不相匹配，這種情況極容易導致政府預算行為發生扭曲。例如艾云(2011)認為，由于上下級政府間的激勵、目標以及資源條件的不兼容，基層單位在“一票否決、連帶責任”的異化激勵壓力下，通過非正式運作隱瞞信息來應付上級考核[15]。政府預算利益相關者行為選擇的目標屬性主要來自與其行為主體的激勵相容性。對于相對理性的個人和組織來說，政府預算利益相關者內生性目標具備了激勵相容性的特點，是根據自身達成內生性目標的成本和收益權衡的結果。政府預算利益相關者外生性目標主要由上級預設的，可能與既有資源不匹配，這種外生性目標造成了上下級之間激勵不相容，此時政府預算系統執行相匹配的資源條件和外部激勵至關重要。由于外生性目標存在與既有資源條件激勵不相容，下級政府預算資金需求方承擔了更多外生性目標，擠占了一定內生性目標的預算資金，這種情況會出現政府預算軟約束現象，同時上級政府為了更好地實現預設目標而給予一定財政補助，這種專項財政補助也為下級政府創造了一定尋租空間，政府預算利益相關者外生性目標更容易產生政府預算軟約束現象。

(二)資源條件匹配性

政府預算利益相關者的行為條件是指實現政府預算內外目標過程中所受到一定條件和資源的約束。狄金華(2015)認為，當外生性目標超出其所擁有的行動條件(資源)時便構成了“政策性負擔”，并對其行為產生直接影響[16]。由于既有資源條件一定時，地方政府很難對上級政府預設目標置之不理，但可能會采取一定手段(討價還價、變通、包裝以及申訴)導致政府預算外生性目標效果不是十分理想。在“經濟人”相對理想狀態下，政府預算內生性目標所涉及相關利益主體都會產生追求自身利益最大化的行為，尤其是在預算資金上限一定時，往往利益相關者存在一定預算競爭關系。若對利益相關者缺乏一定道德和制度約束，政府預算資金使用者可能會出現追求預算規模最大化的內在沖動。政府預算信息結構便決定了行動者的行為選擇。囿于信息結構不對稱可能發生委托-代理行為的扭曲，擁有完全信息的利益主體行為往往發出有利自身利益最大化的傾向，又會增加政府預算資金違規行為的發生概率。由于政府預算組織系統內信息結構不對稱，潛在的利益相關者無法識別政府預算內外生性目標發生偏離究竟來自上級政府的政策性負擔所致，還是政府官員存在一定道德風險或者政府能力不濟所致。當政府預算利益相關者的行為條件和資源不相匹配時，政府預算部門可能會采取不同的行為策略來應對外生性目標所帶來的政策性負擔。例如地方政府預算部門可能采取一種討價還價的方式向中央政府申請給予一定財政補貼，這無疑為地方政府預算軟約束創造了一定空間，或者將政府預算外生性目標所產生的政策性負擔繼續向下級政府轉嫁，這也為下級政府預算逆向軟約束創造了一定條件。總之，政府預算外生性目標帶來了諸多的政策性負擔以及內生性目標也加劇了利益相關者預算資金分配的競爭關系。

(三)督查機制

政府預算利益相關者行為的督查機制主要包括懲罰和激勵機制。這些機制能否發揮有效作用關鍵在于上級或者潛在的利益相關者是否能夠有效識別和掌握政府預算行為的信息。就政府預算信息傳遞效率和相對優勢來說，形成了政府預算資金使用部門-政府預算部門-政府預算督查部門的相對優勢格局，顯然預算資金使用部門始終掌握著相對優勢的預算信息，而且預算部門與預算資金使用部門的尋租設租行為之間具有比較強的正向相關關系。在相對有限的公共資源分配活動中，涉及諸多利益相關者逐漸形成了一條多主體復雜的利益鏈。例如遼寧省某縣惠農環境示范工程尋租腐敗案例，多方利益相關者層層設租尋租的行為暴露出現階段斂財利益鏈具有較強的隱蔽性。如果上級啟動政府預算的督查機制，將改變了政府預算的委托人與代理人的信息結構，并對確定的利益相關者行為產生直接的影響。為此，我們將目標屬性、行為條件和督查機制一起引入政府預算利益相關者的行為分析。在相對比較完善的督查機制下，政府預算的目標屬性與行為條件的匹配程度對傳統的利益相關者行為選擇和預算模式產生重要影響。將政府預算系統內的目標屬性分為內生性和外生性，從政府預算的目標內生性來看，當政府預算的目標內生性與行為條件匹配時，若啟動政府預算督查機制，傳統的利益相關者行為選擇遵守規定或照章辦事，形成了政府預算硬約束模式。當政府預算的目標內生性與行為條件不匹配時，若啟動政府預算督查機制，傳統的利益相關者最優行為選擇放棄不切合實際的目標，遵守政府預算規章制度，此時也能夠形成政府預算的硬化。當政府預算的目標內生性與行為條件不匹配，若不啟動政府預算督查機制，傳統的利益相關者行為可能出現“越軌行為變體”現象，往往會采取討價還價、變通、包裝或者申訴等手段重新修正目標，或者利用非正式手段超越資源條件限制，此時政府預算模式是軟約束的。同理當政府預算的外生性目標與行為條件匹配或者不匹配時，傳統的利益相關者行為也會選擇遵守相關規章制度，同樣也會采取一定手段來修正目標以及突破既有資源條件限制，這些行為會導致政府預算軟約束。

(四)基本后果

這里，我們主要運用數理模型描述政府預算利益相關者行為的基本后果。假定政府預算產出為π，政府預算的內生性和外生性目標與資源條件匹配，確定的利益相關者會遵守規定、照章辦事使實際收益比計劃收益更多，該過程所獲得勞動報酬為S(π)，建立預期的利益相關者期望效用函數為U(S(π))，該效用函數與隨機變量S(π)有關，建立確定的利益相關者期望效用函數為V(π-S(π))。假設預期的利益相關者為風險厭惡，并假定具有不變絕對風險厭惡度，即U=-e-ρω，這里ρ為確定的利益相關者絕對風險厭惡度，實際報酬為ω和保留報酬水平為ω0，同時定義確定的利益相關者為風險中性，并確定外生隨機不確定性因素為θ。根據大數定律，θ是均值為0，方差等于σ2的正態分布隨機變量。

1.期望收入

由于確定的利益相關者是風險中性，給定S(π)=α+βπ，其確定性收益等于其期望收入為：

E[V(π-S(π))]=E[π-α-βπ]=-α+E[(1-β)π]

(1)

因為預期的利益相關者為風險厭惡，絕對風險厭惡度為ρ，預期的利益相關者實際收入表示為：

(2)

(3)

(4)

按照經濟人的理論，如果確定性等價收入小于ω0，意味著政府預算硬約束。預期的利益相關者約束條件為：

(5)

確定和預期的利益相關者期望收入的總收益為：

(6)

2.總收益函數

當給定(α,β)，對政府激勵約束產生一定作用，此時預期的利益相關者期望收入為：

(7)

(8)

把最優化問題替換為總收益函數的最大化，將激勵相容約束IC代入收益函數，即

(9)

(10)

上述條件說明，當a不可觀測時，政府必須承擔一定的風險，且β是ρ、σ2的遞減函數，即政府越是風險規避，產出π的方差也就越大，它應該承擔的風險就越小。

3.代理成本和激勵成本

(11)

(12)

意味著在完全對稱信息下政府最優努力水平要嚴格小于非對稱信息下政府努力水平。即期望產出E(π)=a，期望產出的凈損失：

(13)

節約的成本表示為：

(14)

(15)

(16)

綜上所述，囿于不完全政府預算信息結構在一定程度上會造成預期的利益相關者無法達到收益的最大化。若上級或者新興的利益相關者啟動督查機制，通過懲罰或者激勵機制去約束確定的利益相關者遵守預算規定或照章辦事，這樣能夠實現政府預算硬約束，否則確定的利益相關者會存在一定“偷懶”行為，突破資源條件，向上級討價還價，變通本級政策或者包裝現有的資源條件，這些行為會導致政府預算軟約束或者逆向軟預算現象。

四、利益導向下政府預算利益相關者行為的約束路徑

從目標屬性、條件匹配性、督查機制以及基本結果分析政府預算利益相關者的行為選擇，可以發現，無論是政府預算內生性目標，還是外生性目標都可能產生政府預算軟約束或者逆向軟約束現象。結合現階段加強政府預算硬約束應該繼續堅持漸進性和穩健性相結合的原則，從相對容易改革的技術層面入手，如預算信息公開、公民參與以及人大及其常委會的專業化，全面提升政府預算的全面性、透明性、規范性和法治性。因此，在既有體制的利益導向下提出了強化政府預算硬約束需要繼續拓寬預算民主的廣度，深化人大及其常委會預算督查機制以及增強政府預算活動公開性的合理化對策，該策略體現了現代政府預算體系的發展潮流，它對于進一步加快推進建設現代財政制度具有重要的參考價值。

(一)繼續拓寬政府預算民主的廣度

將社會公眾、審計部門、新聞媒體以及社會中介機構等利益主體都納入政府預算過程中，很顯然這些利益相關者的影響力是非對稱的，但這些主體在政府預算過程中是不可替代的，最大程度上規范政府預算利益相關者的行為互動，逐步健全政府預算監督的利益規范機制，一定程度上能夠制約利益相關者非常規性利益對抗行為，減輕或者消除利益相關者的利益矛盾和摩擦，從而逐步建立相對穩定的政府預算利益訴求秩序。隨著基層政治民主化程度不斷提高，參與式預算也成為基層政治民主協商的重要活動。目前，我國地方政府預算過程中溫嶺、哈爾濱、無錫、上海、焦作、淮南、佛山等少數地方政府積極進行參與式預算改革，這種參與式預算更能體現出政府預算監督民主的維度[17]。公民通過民主協商、對話來表達自身利益訴求，基層政府也采取了多種方式，如預算聽證會、公民論壇以及預算座談會等為參與式預算提供了更加廣闊的參與空間，著重發揮新聞媒體、社會中介機構參與預算的獨立性、客觀性與公平性。從理論上來說，政府預算是一種配置公共資源的活動，最終以向社會提供公共產品和服務為目的，是一種公共支出的具體安排，其重點涉及到民生領域，公民參與預算活動更能體現出預算民主的維度。

公民監督政府預算資金是納稅人消費主權的重要體現。隨著現代社會公民權利意識的覺醒與增強，社會公眾對政府活動監督的參與意識也隨之增長，政府預算資金來自社會公眾委托的屬性，使作為納稅人的社會公眾天然地有著監督政府預算活動的動力[18]。公民監督政府預算可以通過公共選擇機制來抑制資金需求方和預算部門追求預算規模最大化的內在沖動，運用公共選擇機制限制和改變利益相關者的個人效用，將政府預算規模控制在合理范圍內，有利于提升公共資源的配置效率。但公共選擇機制是建立在“一致同意”的基礎上，容易造成比較高的談判交易成本，個人效用的提高無疑會導致集體效用的降低。若想實現某種程度上預算監督、預算規模與公共選擇成本的整合，其關鍵在于構建利益相關者參與式預算模式，逐步健全多層次、網絡化政府預算監督體系。這需要各級政府不斷推動基層協商民主的社會實踐，進一步全面提升公民參與政府預算監督的覆蓋面。對于基層公民參與預算在一定程度上能夠實現公民的知情權、監督權與決策權，進而能夠間接或者直接地參與公共資源的配置和決策。

(二)深化人大及其常委會預算督查機制

現如今，新《預算法》推動我國政府預算改革步伐從未停止，積極探索建立起政府預算利益相關者的相互合作關系，并逐漸賦予了社會公眾更多的利益表達權、知情權和決策權，同時逐步健全政府預算利益相關者的權力、問責以及信息公開等協同機制。若政府預算利益相關者能夠達成一定共識，政府需要建立利益相關者協同治理機制以實現在某種程度上的利益整合和協調，有助于全面提升社會公眾相對邊緣的監督地位。只有更好地制衡利益相關者的行為，才能最大程度上實現政府和社會的潛在利益，提高政府預算資金的使用效率，杜絕政府預算的違規行為以及更好地為社會公眾提供公共服務。人大及其常委會督查政府預算是保證不完全信息條件下預算法律、法規及相關制度有效實施的重要環節，是保障公共物品有效供給的重要前提，也是防范政府預算行為出現道德風險或者逆向選擇行為的重要途徑。為此，全面建立立法型審計督查體系，著重加強政府預算專項督查和事后督查，人大及其常委需要進一步加強實施宏觀督查政府預算審批、調整以及決算等環節。現階段我國政府預算民主化程度有待于進一步提升，需要優化現行代議制預算民主制度的基礎上，需要人大及其常委會發揮出實質性督查的作用，轉變傳統程序性督查的角色，同時借助新興社會力量來擴展政府預算督查的協商民主渠道。尤其在我國多層級行政體系中，社會公民難以有效地直接參與到中央和省級層面的政府預算，而是以一種委托-代理的關系實現政府預算督查的間接參與。根據政府預算效應最大化的原則，政府預算總體規模若超過一定限度，該預算資金效率往往會低于私人部門，盲目擴張預算規模或者調整預算結構，勢必會影響社會公共資源的配置效率和質量，進而降低了社會公共福利水平。為此，新時代國家需要全面提升人大及其常委會在政府預算審議、預算審批以及預算督查環節中的權力和地位，充分賦予和發揮人大及其常委會的政府預算否決權，無論是政府預算修正案，還是政府預算報告都需要全面實施人大及其常委會的投票表決制度，并安排專門化審計機關逐一審議部門預算和逐一表決是否通過，并說明相應依據和理由。從制度和機構設置上全面提升政府預算委員會的法律地位和權力，從法律上保障人大及其常委會成為政府預算的常設機構，同時也需要轉變傳統審計部門對政府負責的理念，使各級審計機構對各級人大負責，隸屬于所轄各級人大，賦予各級審計機構于審計、督查與問責的一體化、專門化的職責。

(三)增強政府預算活動的公開性

政府預算信息公開透明是中國現代財政制度的重要標志。根據委托-代理理論，受委托者具有一定隱瞞履行職責的信息偏好和傾向，這就需要對委托者實施有效督查以保證受托者忠實履行職責，政府預算信息正是其重要基礎和核心要素。政府預算信息公開是保障公民知情權，是加強政府預算外部督查的前提和基礎，也是加快建設現代財政制度的重要一環。政府預算督查必須緊跟新時代全面深化財稅體制改革的重大機遇，從全局和長遠考慮，積極穩妥地完善政府預決算信息公開制度。面對現階段政府預算資金供給和需求的信息非對稱，容易形成政府預算資金使用者掌握著相對優勢的信息資源，也往往能夠實現政府預算規模的持續性擴張，這種方式無疑是增加了私人經濟部門的稅收負擔。為此，人大及其常委會需要提升政府預算信息公開制度的法律效力，盡快修訂和完善新《預算法》，進一步明確政府預算信息公開的主體、方式、時間、原則以及程序等事項。基于現行《政府信息公開條例》的基礎上制定《預算信息公開法》，全面增強政府預算信息公開的權威性，同時也需要完善政府預算信息公開的領導責任制。

另外，政府預決算信息公開口徑和內容需要更加細化和完善。現階段有關部門需要進一步規范和細化政府預算信息公開的內容，中央和地方政府預決算信息內容需要完全、統一和集中向社會公開，全面提高政府預算信息數據內容、核算準則以及解釋說明的規范化和科學性，以便社會公眾更容易理解和掌握政府預算項目支出的基本情況。同時也需要進一步推廣大數據技術在政府預算信息公開中的應用。通過搭建政府預算跨系統、跨平臺以及數據結構的預算信息開放共享平臺，這使政府部門橫向、縱向信息交流溝通更加流暢和組織結構更加扁平化，從而使各部門碎片化數據能夠在統一平臺上共享，有利于緩解“信息孤島”的現象。面對全口徑政府預決算部分分散、碎片化的數據整合成具有一定參考價值的信息，國家監督能夠依靠大數據扁平化網絡傳遞技術解決政府預算部門與社會公眾之間的“信息孤島”問題，最大程度上實現了政府預算數據信息資源共享與融合。