國地稅機構合并與深化財稅體制改革

摘要：十九大報告以來，新一輪行政機構改革對國稅與地稅系統進行調整，將省級及省以下國稅部門與地稅部門進行合并，合并之后稅務部門實行以國稅總局為主與省級政府的雙重領導體制。國地稅機構合并不僅是新時代財稅制度發展的必然要求，也將對深化我國財稅體制改革產生重要作用。

關鍵詞：國地稅機構合并；稅收征管效率；財稅體制改革

一、 引言

2018年，新一輪國務院機構改革方案明確指出要進行國稅地稅征管體制改革，具體而言，是將省級及省以下國地稅機構進行合并，合并之后的稅收征管機構將承擔轄區內各項稅收以及非稅收入的征管職能。國地稅合并之后，對原先行政管理體制也有相應調整，實行以國稅總局與省級政府雙重領導的管理體制。

國地稅結構合并是我國新時代財稅體制改革的重要內容，是財稅制度發展到歷史新階段的必然要求。目前，隨著我國各項稅制改革的不斷深入，特別是營改增之后，國稅與地稅之間的稅收征管矛盾日益突出，原有稅收征管體系已不能適應新時代稅收制度的要求，迫切需要建立與之相適應的稅收征管體系。國地稅機構合并有利于理順以往國地稅分立時存在的問題，提高總體稅收征管效率。就深層次而言，這也有利于提高國家稅收能力，深化財稅體制改革，推進國家治理能力現代化建設。

二、 國地稅機構合并的歷史路徑

1994年分稅制之前，我國實行財政包干制，地方政府每年向中央政府交納定額的財政收入，這有效調動了地方政府、企業以及個人的生產積極性，形成了地方區域經濟的快速發展。在這種財政體制下，地方政府有激勵降低稅收征管力度，“藏富于民”，截留地區經濟發展的成果。但是財政包干制也帶來了一些弊端，主要表現在國家財力過于分散，“兩個比重”不斷下降，特別是中央財政收入占總財政收入比重的下降，形成了“地方強，中央弱”的財政局面。根據相關數據顯示，自財政包干制以來，我國中央財政收入占總財政收入的比重由1984年的40.5%下降到1993年的22%，中央財政必須依靠地方財政的上解才能達到平衡。

為提高中央政府的宏觀調控能力，中央政府在“分稅制”改革的基礎上，合理劃分了中央與地方的財政支出責任，并在此基礎上構建了相應的中央與地方稅收體系。隨著一系列收入分享改革的施行，中央政府財力得到了顯著增強。為彌補由于“財權上移、事權下移”帶來的地方財政收支失衡，中央政府通過建立轉移支付制度以彌補地方財政收支缺口。

此外，分稅制的重點還包括對稅種的劃分，將原有稅種劃分為中央稅、地方稅以及共享稅三類。為了保證分稅制的順利實行，中央政府建立了與之相應的國稅與地稅兩套稅收征管體系，其中，國稅局主要征收中央稅種以及共享稅種，比如關稅、消費稅、增值稅、資源稅等。地稅局主要征收歸屬地方的稅種，比如營業稅、屠宰稅等。當時政府設立中央與地方兩套稅收征管機構，主要是為了讓中央與地方都保持自己穩定的稅基來源，防止地稅收入與國稅收入之間相互侵蝕擠占，改變中央財政收入過度依賴地方政府的被動局面。朱镕基總理在1993年的政府工作會議上也明確指出，不將稅務部門分設為國稅部門與地稅部門，屬于中央的錢很難上收，分開收稅有利于保障中央稅收收入。

雖然國稅與地稅分設在一定程度上理順了中央與地方財政收入關系，但也在實踐中出現了一些問題，例如稅收征管效率低、重復征稅等問題。再加上在“營改增”之后，國稅與地稅機構事權更加不均衡。為解決國稅部門與地稅部門分立帶來的問題，中央政府開始嘗試將國稅與地稅征管部門進行合并。在2015年底，中央在下發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中明確提出，國稅與地稅部門要“合作而不合并”。按照有利于提高征稅效率、降低征稅成本的原則，國稅部門可與地稅部門相互委托征稅業務，同時也提出要促進國稅部門與地稅部門征稅信息共享，打破國地稅部門之間的業務藩籬，鼓勵國地稅部門之間的稅收合作。至2018年3月13日的第十三屆全國人大會議，正式通過將省級及省以下國稅部門與地稅部門合并的決議，這也標志著繼1994年分稅制改革之后，省級及省以下國稅部門與地稅部門再次實現合并。

三、 國地稅機構合并的原因

近年來，不斷深化的財稅體制改革與現存國地稅征管結構分立的矛盾越來越突出，關于國稅部門與地稅部門合并的“呼聲”得到越來越多人的支持。支持的原因主要如下：

1. 現代技術發展有利于實現國地稅機構合并。為配合1994年的分稅制改革，當初設立兩套國稅與地稅兩套稅收征管機構主要是為了區分中央收入與地方收入，保證中央稅收收入的順利征收。當時受限于技術管理能力，中央政府很難區分中央收入與地方收入，缺乏對地方政府稅收征管行為的監督。隨著現代信息技術的發展，特別是金稅工程三期工程的順利推行，中央對地方征稅信息有了更加精確的了解，能保證中央稅收收入的有效上繳。時至今日，中央財政收入困境以及中央稅收增長過慢的問題已經得到了解決，因此現代信息技術的發展為國地稅部門合并提供了技術前提。

2. 國地稅機構合并符合“大部制改革”的趨勢。目前，我國正在推行“大部制改革”，即按照具體管理職能合并相關部門，把多種相關聯的事務交由一個部門管理，減少部門之間行政職能交叉，從而在總體上提高政府部門行政效率、降低政府行政管理成本。自十一屆三中全會以來，中央已經進行了七次政府機構改革，將原國務院的52個部門減少到現在的25個部門，并且對相關直屬結構以及辦事機構也進行了一定程度裁并。此次“大部制”改革規模龐大，不僅涉及國務院部委，而且涉及到黨和國家其他行政機構。無論是在廣度還是在深度上，都將會對國家發展產生重大影響。

“大部制”改革有利于轉變政府職能、規范政府權力、提高公共服務提供效率。國稅部門與地稅部門都屬于稅收征管部門，在具體業務功能上存在很大重疊，國地稅部門合并也符合我國目前推行的“大部制”改革形勢。

3. 國稅部門與地稅部門分設增加了稅收征管成本。根據2016年數據統計，我國國稅部門與地稅部門規模龐大，在職人數總和接近八十萬人。龐大的稅務部門規模不僅增加了征稅成本，而且降低了稅收征管效率。對于稅收征管單位而言，國稅部門與地稅部門兩套機構在稅收征管業務上存在重疊，人員配置、辦公場地、設備等方面都需要雙倍的投入。而且在國稅部門與地稅部門的相關業務需要協調時，還要增加額外的溝通成本。對于納稅者而言，國稅部門與地稅部門分設造成的納稅負擔更重。由于國稅部門與地稅部門分別管理不同的稅種，當納稅者需要交納不同稅種時，要在不同稅收征管部門之間往返，這無疑也增加了納稅成本、降低了納稅積極性。

4. 已有成功經驗證明國地稅機構合并具有可行性。在1994年分稅制改革后，中央政府將原稅收系統拆開，分設了國稅與地稅兩套稅收征管機構，但唯獨上海卻是例外。雖然從表面上看，上海市也有財政部門、國稅部門與地稅部門，但三個牌子之下是同一套人馬，上海市的國稅部門與地稅部門在實質上是一家。從上海市稅務系統的表現來看，國地稅不分家降低了企業納稅成本，因此上海市的這一做法也得到了很多人的肯定。在稅收征管成本方面，上海市的稅收征管成本也顯著低于全國其他地區。因此，有上海市的成功經驗，國稅部門與地稅部門合并在現實中具有一定的可行性。

5. 國稅部門與地稅部門分設損害了稅法權威性。從實際納稅情況來看，國稅部門與地稅部門分設可能使得對同一征稅對象存在不同認定的情況。由于兩套征稅系統都有自己的納稅原則，當存在納稅認識不一致時，稅法的權威性便受到了挑戰。另外，為爭奪稅源，兩套稅收征管機構可能對納稅人造成重復征稅，嚴重損害稅法的權威。國稅部門與地稅部門合并，不僅有利于減少納稅人稅收負擔，也有利于提高稅法的權威，推動我國稅收法制化進程。

6. “營改增”的實行使得國地稅機構合并更加急迫。營業稅作為地稅部門的主體稅種，在地方稅收體系中占有很高份額。“營改增”的實行將地稅部門重要的營業稅取消，轉而由國稅部門進行征管，造成了地稅部門與國稅部門事權與征管能力的極大不匹配，損害了稅收征管效率。一方面，營改增之后取消了地稅部門很多業務，但地稅部門勞動力卻沒有相應減少，這導致地稅部門稅收征管能力出現閑置；另一方面，營改增將地稅部門的業務轉至國稅部門，相應稅收征管能力卻沒有相應提高，加大了國稅部門稅收征管負擔。另外，在營改增的具體實施過程中，部分國稅部門與地稅部門已經進行了密切合作。國稅部門與地稅部門合并，對于二者都有內在的需要，有利于提高稅收征管資源的配置效率。

四、 國地稅機構合并可能帶來的影響

此次國地稅機構合并，不僅是簡單的稅務部門機構重組，也會對納稅成本、稅務機構稅收征管效率、地方政府行為以及完善我國稅收制度產生重要影響。

首先，對納稅個體而言，國稅部門與地稅部門合并有利于減少納稅成本，優化營商環境。以往納稅人在辦理不同納稅業務時，需要在不同稅務部門之間往返，既增加了納稅人交通成本，也增加了納稅人時間成本。國稅部門與地稅部門合并，將原有納稅業務整合到一起，將極大方便納稅人進行納稅，減少納稅成本。

其次，對稅務機構稅收征管效率而言，國稅部門與地稅部門合并有利于提高總體稅收征管效率。國稅部門與地稅部門分設時，在某些納稅業務方面存在職能重疊。由于國稅部門與地稅部門之間存在行政機構壁壘，信息溝通成本較高，存在信息不對稱的情況，導致國稅部門與地稅部門在某些業務方面經常出現推諉扯皮的現象。相對于國稅征管部門，地稅征管部門稅收征管效率較低。主要是因為地稅部門是平行管理，歸屬于地方本級政府管理，其稅收征管行為在很大程度受本級地方政府影響，從而影響稅收征管效率。合并后的國稅部門與地稅部門將實行由國家稅務總局與省級政府雙重領導的行政體制。總體而言，國稅部門與地稅部門合并將有利于提高稅收征管效率。

此外，對地方政府行為而言，國地稅機構合并將有利于約束地方政府行為。首先，國地稅機構合并之后實行國家稅務總局與省級政府雙重領導，將影響地方政府的稅收征管自由裁量權。地方政府在經濟競爭方面將失去一個重要的抓手，無法再像以往通過給予企業各種各樣的稅收優惠政策、降低征稅努力程度來吸引資本流入。國地稅機構合并還會對地方政府其他部門產生影響，由于合并后的稅務部門將負責總體的稅收以及非稅收入的征管，其中非稅收入包括一般預算中的非稅收入以及社保基金。社保基金由合并后由稅務部門征收，將會加大社保基金收入的收繳與稽查力度，有利于規范社保基金繳納程序，建立起規范可持續的社保基金制度。此外，國地稅機構合并，地方政府稅收征管權將進一步上移，地方財政數據造假的可能性將進一步降低。

最后，國地稅機構合并有利于提高直接稅比重、形成規范高效的現代稅收制度。一方面，國稅部門與地稅部門合并將有助于提高稅收征收率，目前我國稅收征收率的提升主要體現在直接稅上，特別是現階段的所得稅（個人所得稅、企業所得稅），以及未來的房地產稅，這些稅種征收率的提高將有助于提高我國直接稅比重，完善稅制結構，從而提高我國稅制在國際上的橫向競爭力。另一方面，由于地稅部門稅收征管受地方政府干預較大，地稅部門稅收征收率過低，造成法定稅率與實際稅率的嚴重脫節，稅法對實際稅收行為的約束性較弱。在實際上中，也經常存在著企業通過種種手段實現避稅的現象，例如虛報企業會計報表以及與地方稅收征管機構進行討價還價等。這一系列缺乏剛性約束的行為在一定程度對稅法權威性產生了沖擊。國地稅機構合并之后，采取垂直管理的行政模式將有助于減少這種現象，提高稅收征收率，實現應征就征，提高稅法的權威性。

五、 國地稅機構合并之后急需解決的問題

國地稅機構合并只是對稅收征管結構作出調整，并不會改變分稅制財政結構，中央政府與地方政府的稅收分成比例并不會發生變化。但國稅部門與地稅部門作為兩套龐大的稅收征管機構，行政體制、稅收征管內容以及形式也存在差異，兩者的合并必然也會產生一些亟待解決的問題。

首先是國地稅機構合并之后，稅務部門人員分流問題。目前，我國國稅部門與地稅部門人數規模總和接近80萬人，但隨著現代稅收征管技術的發展，特別是電子辦稅業務的發展，合并后的稅務部門員工需求總數將顯著低于目前的稅務部門人數規模。由于稅務部門工作人員歸屬于公務員系統，具有穩定的事業編制屬性，國稅部門與地稅部門合并之后的人員分流問題將是一個值得思考的問題。

其次是國地稅機構合并之后，各級政府權限如何設置問題。2018年新機構改革方案提出要合并國稅部門與地稅部門，并提出實行以國家稅務總局為主和省級政府的雙重領導體制。在雙重領導之下，關于人事任命、資金撥付以及業務指導等方面的權利劃分都需要進一步具體落實。由于合并之前的地方稅務部門在很大程度上受地方政府干預，導致稅收征管獨立性不夠，稅收征管效率不高。合并之后的稅務部門如何有效規避地方政府的影響，也是國地稅機構合并過程中需要進一步解決的問題。

此外，國稅部門與地稅部門業務有所差異，國地稅機構合并也將帶來業務的重新整合，國稅部門員工需要了解學習地稅部門業務知識，地稅部門員工也需要了解學習國稅部門業務知識。因此，對新合并稅務部門員工來說，也需要有一個學習適應的過程。與此同時，對于企業財務人員來說，為適應新的稅務機構，也需要加強業務學習。

六、 國地稅機構合并開啟新時代財稅體制改革新局面

目前，國地稅機構合并為深化財稅體制改革營造了新局面。自2014年以來，中央政府提出了以建設現代財政制度的新目標，通過并制定了一系列深化財稅體制改革方案。到目前為止，隨著新預算法的頒布，營改增的全面推行，我國財稅體制改革不斷深化。隨著國地稅機構合并，財稅體制改革必將迎來新一輪深化高潮。

第一，國地稅機構合并有助于健全地方稅收體系。以往，我們認為有地方政府負責征收并使用的稅種叫地方稅。但隨著財稅體制的不斷發展，狹義的地方稅比重不斷下降。目前地方稅界定的范圍有了一定擴充，將共享稅中歸屬地方政府使用的稅收也列為地方稅，由此解決由于各項收入分享改革，地方自主財力不斷縮小的困境。特別是營改增之后，地方稅體系進一步萎縮，共享稅規模日益擴大。事實上，地方政府目前已經形成了共享稅為主、狹義地方稅為輔的地方稅收體系。國地稅機構合并將更加穩固這一分配體系，將所有稅種由統一的稅務部門征收，并將稅收收入在中央與地方政府之間進行分享，有利于完善地方稅體系。

第二，國地稅機構合并有利于提高稅務部門稅收征管能力。國地稅機構分立時，納稅人需要在兩個部門提交報稅資料，納稅遵從成本較高。國地稅機構合并之后，所有業務在同一稅務部門進行，將明顯降低納稅人納稅遵從成本，有利于提高稅務部門稅收征管能力。個人所得稅以及房產稅的改革，一直以來都是稅制改革難點，而稅制改革困難的重點在于稅收征管能力不足。國地稅機構合并提高稅收征管能力，也有助與個人所得稅以及房產稅等稅種的改革，推動財稅體制改革不斷深化。

第三，國地稅機構合并有利于合理擴大省級政府稅權。國地稅機構合并之后，新成立的稅務部門實行國家稅務總局與省級政府雙重管理。相對于改革之前，省級政府稅權有所擴大。由于我國各省份地區差異較大，財稅體制改革也應當因地區而異，提高省級政府稅收權利，也有利于調動地方政府稅收積極性，增強地方政府治理能力。

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作者簡介：余龍（1990-），男，漢族，湖南省岳陽市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財政理論與實踐。

收稿日期：2018-06-21。