我國就業扶貧的實踐成效、存在問題及對策探析

摘要：在精準脫貧、決勝全面建成小康社會的時代背景下，我國就業扶貧工作取得突出成就。但是，現行就業扶貧政策不能完全適應實踐需要，貧困勞動力轉移就業難度日益加大，勞動力技能培訓效果有待提升，貧困地區公共就業服務難以下沉到基層，貧困勞動力外出轉移就業組織化程度還不高，這些都給就業扶貧工作的進一步推進帶來難題。未來，要通過優化就業扶貧政策、發展縣域經濟、開展勞務協作、提高貧困勞動力技能、完善公共就業服務體系等措施，繼續推進就業扶貧，實現貧困勞動力的穩定就業、脫貧致富。

關鍵詞：就業扶貧；勞務協作；就業服務；技能培訓

一、 引言

就業是最大的民生福利。做好就業扶貧工作，促進農村貧困勞動力就業，將從根本上解決貧困人口脫貧積極性不高、可持續收入能力差的問題，并在阻斷貧困的代際傳遞方面發揮積極作用。2015年10月16日，習近平總書記在2015減貧與發展高層論壇上提出精準扶貧“五個一批”，其中提到“通過扶持生產和就業發展一批”。2016年12月，人社部、財政部、國務院扶貧辦出臺《關于切實做好就業扶貧工作的指導意見》，目標是帶動促進1 000萬貧困人口脫貧。在此形勢下，各省、自治區紛紛出臺就業扶貧工作的意見和通知，通過摸清基礎信息、促進就地就近就業、加強勞務協作、加強技能培訓、促進穩定就業，扎實開展就業扶貧工作。截至2017年10月底，全國已有553萬建檔立卡貧困家庭勞動力實現就業，就業扶貧工作取得積極成效。本文將從我國就業扶貧的實踐成效、存在問題進行分析，并提出我國就業扶貧工作的相關建議。

二、 我國就業扶貧的實踐成效

1. 貧困勞動力基礎信息更加精準化。精準識別貧困勞動力是開展就業扶貧工作的基礎。各地依托農村貧困勞動力信息平臺，充分發揮行政村第一書記、駐村工作隊作用，通過上門走訪、電話聯系、數據比對等方式開展調查摸底，了解未就業貧困勞動力的就業意愿和就業服務需求，了解已就業貧困勞動力的就業地點、就業單位名稱和聯系方式，實時進行數據動態更新，較好地解決了底數不清、服務不準、效果不佳等問題。比如，截至2017年9月，廣西建檔立卡貧困勞動力信息庫已錄入2 213萬條農村勞動力信息，其中建檔立卡勞動力211萬人。截至2017年7月底，寧夏本地戶籍農村貧困勞動力總數為14.77萬人，經核實已就業2.9萬人。

2. 就近就地就業扶貧形式更加多樣化。針對因家中有老人、兒童、病人需要照料和自己身有殘疾而無法外出轉移就業的貧困勞動力，各地通過扶貧車間、扶貧基地、扶貧驛站、公益性崗位等形式，拓寬貧困勞動力就地就近就業渠道。陜西建立“三無人員+公益性崗位”安置就業模式和“扶貧基地+社區工廠+職業介紹”扶持就業模式。截至2017年10月，陜西省公益性崗位已安置就業51 855人；認定154個扶貧基地，新吸納貧困勞動力4 747人。新疆形成以“衛星工廠”就業為代表的固投項目就業、產業就業等多種模式，截至2017年9月底，全區貧困勞動力就業13萬人，其中就地就近就業5萬人。截至2016年11月，山東省2 720個就業扶貧車間共吸納8.9萬貧困勞動力就業。安徽建成779個集扶貧車間、電商服務中心、就業服務中心“三位一體”的就業扶貧驛站，直接吸納3.25萬勞動者就業，其中包括1萬貧困勞動者。

3. 貧困勞動力轉移機制更加成熟化。2016年1月，汪洋副總理在湖南考察時提出通過勞務協作對接推進精準脫貧。2016年4月，人社部、國務院扶貧辦啟動廣東與湖南、湖北的勞務協作試點工作。隨之，各地紛紛開展勞務協作脫貧工作。湖南自2016年10月以來，新增11.85萬貧困勞動力轉移就業，帶動21.3萬戶貧困家庭脫貧。陜西、江蘇簽訂《勞務協作協議》，實現協作平臺廣泛對接、崗位信息實時對接、技能培訓深度對接、就業服務精準對接。截止2017年9月末，陜西在蘇務工人員辦理就業登記總量已達18.7萬人。廣西與廣東簽署精準扶貧勞務協作框架協議，通過“三來三往”模式對接求職清單和崗位供給清單，2017年1月～9月，廣西共計12.13萬貧困勞動力在發達地區就業。寧夏與福建、江蘇、浙江等省區建立勞務扶貧協作關系，截至2017年7月底，寧夏共計20.2萬農村勞動力實現區外轉移就業。2016年，云南累計轉移農村勞動力1 036.3萬人次，其中建檔立卡貧困戶30.17萬人。

4. 勞動力技能培訓成效顯著。各地積極開展勞動技能提升培訓，并按規定落實職業培訓補貼，著力提升農村貧困人口勞動技能，逐步推動農村勞動力由體能型就業向技能型就業轉變。寧夏建立企業訂單、培訓機構列單、培訓對象選單、政府買單的技能培訓機制，截至2017年7月底，寧夏共組織農村貧困勞動力職業技能培訓3.4萬人。截至2017年9月底，云南省共開展各類農村勞動力就業培訓674.02萬人次，其中貧困勞動力153.59萬人次。2017年，山東省開展“短平快”式免費技能培訓，舉辦各類免費培訓班1 200余期，培訓貧困人口12.7萬人次。2017年，四川省財政專門安排3個億的技能培訓資金用于支持88個貧困縣，共組織14.9萬貧困勞動力參加技能培訓。

5. 貧困勞動力穩定就業有了政策支撐。各地積極出臺優惠政策，鼓勵企業和農村各類生產經營主體吸納貧困勞動力就業。四川省出臺做好就業扶貧工作的9條措施，其中對吸納貧困家庭勞動力就業并穩定就業半年以上的各類生產經營主體給予1 000元/人的獎補。廣西出臺11條就業創業新政策，對吸納建檔立卡貧困勞動力就業的企業，給予長達3年的社會保險補貼，并按1 000元/人～1 600元/人的標準給予一次性帶動就業獎補。對在鄉鎮（村）創建就業扶貧車間、加工點并與建檔立卡貧困家庭勞動力簽訂勞務協議或承攬合同的生產經營主體，給予1 000元/人的一次性獎補。

三、 我國就業扶貧存在的主要問題

1. 現行就業扶貧政策不能完全適應實踐需要。在政策理念上，沒有將家庭照料負擔沉重導致的就業困難考慮在內，而是將防止“福利依賴”作為政策設計的理念。比如，強制有勞動能力的低保金領取者要接受勞動就業部門介紹的工作，否則停發低保金，并未考慮受助者的家庭照料情況。在政策門檻上，吸納貧困人口就業的企業可獲得500元/人～2 000元/人的補貼，但是以實現貧困人口穩定就業6個月或1年以上為前提的，政策兌現存在時間滯后性；小額貸款政策要求申請人提供保證金和可抵押資產，這將沒有穩定工作和社會關系的貧困勞動力排斥在外。在政策對象上，非本地戶籍人口難以享受優惠政策。由于財政“分灶吃飯”體制、就業社保屬地化管理和城鄉二元分割等現實原因，就業崗位補貼、社會保險補貼、創業優惠政策等都是以貧困人口是否擁有本地戶籍作為領取標準的，導致外出務工的農村貧困勞動力遭受制度排斥。

2. 貧困勞動力轉移就業難度加大。經濟新常態下，我國經濟增長對減貧的拉動效應持續降低，按1978年不變價計算的萬元GDP減貧人數，已經從2011年的0.6人降低到2015年的0.34人。產業結構轉型升級導致企業用工需求發生變化，企業招用技能型勞動力的意愿日益明顯。但是，農村貧困勞動力受教育水平偏低、勞動技能水平偏低，而少數民族貧困勞動力還面臨生活習慣、普通話水平、社會文化適應等問題，轉移就業更困難。部分貧困勞動力存在等靠要思想，將扶貧看做一項福利，不愿意從事普通崗位的工作，認為工作辛苦、收入偏低、還得受約束。此外，大學生、返鄉農民工創業面臨融資難、手續復雜、程序繁多等問題，這弱化了創業帶動就業的作用。

3. 勞動力技能培訓效果有待提升。在培訓需求上，缺乏對貧困勞動力培訓意愿和企業用工需求的深入調研，直接導致培訓內容與培訓需求、用工需求的脫節。在培訓內容上，勞動力技能培訓多屬于政府點單的模式，對勞動力市場的敏感度不夠、對貧困勞動力的培訓需求關注不夠，導致教學內容老套、課程設置落后于市場需求。在考核體系上，側重考察工作部署安排、任務完成情況、培訓建檔立案等方面，尚未建立對貧困勞動力就業狀況的跟蹤反饋機制；在培訓宣傳上，農村貧困勞動力大多知道就業扶貧項目，但參與培訓的主動性不高，存在參不參加培訓無所謂、參加培訓是幫助村里完成任務等錯誤想法，而“層層分包”的行政體制導致技能培訓走過場、完任務的現象又加深了貧困勞動力對技能培訓的不認可。在培訓對象上，精準扶貧下的技能培訓一般針對留守在家的貧困人口，外出務工的貧困勞動力沒有被納入到技能培訓的范圍。

4. 貧困地區公共就業服務難以下沉到基層。我國已經構建起覆蓋中央、省、市、區縣、街道（鄉鎮）、社區（行政村）的五級管理、六級服務的公共就業和人才服務網絡，但鄉鎮社保所人員配備不足，工作人員多身兼數職，搜尋就業信息、提供就業服務的能力不足；村（社區）的專職或兼職就業指導員存在文化水平和計算機水平不高、開展政策宣傳的主動性不高等問題。在人員配備不足、工作經費緊張、信息化建設滯后、服務隊伍專業化不強等因素的制約下，貧困地區的公共就業服務大多體現為在扶貧宣傳周、就業扶貧行動日開展政策宣傳、入戶走訪、下鄉送崗、舉辦專題招聘會等短期性、臨時性活動，依靠親戚朋友介紹外出務工是農村勞動力外出就業的主要途徑，基層公共就業服務機構在引導貧困勞動力轉移就業中發揮的作用不夠。

5. 貧困勞動力外出轉移就業組織化程度有待提高。貧困勞動力外出轉移就業的突出問題是組織化程度不高，大多是通過親戚朋友“傳幫帶”的方式，在外從事制造業、建筑業、餐飲服務業等技能要求低的基礎性、體力型工作，普遍面臨工資水平低、就業環境差、就業不穩定、個人合法權益難保障等問題。地方政府重視程度不夠和勞務產業市場機制發展不夠成熟導致了轉移就業的無序性和盲目性。在長期以GDP為導向的政績考核要求下，地方政府的執政理念重在發展地區經濟、增加財政收入，沒有將推動農村勞動力外出轉移就業作為日常工作的重心。同時，市場上現有的勞務中介組織運作手段相對落后，服務范圍狹小，帶動勞動力外出就業的力度不夠。部分勞務中介組織違規收費的行為不僅損害了勞動者的合法權益，而且降低了農民對勞務中介機構的信任程度。

四、 推進我國就業扶貧的對策探析

1. 優化就業扶貧政策，提高政策的可及性。在政策設計上，要以促進貧困人口穩定就業為理念導向，將家庭照料因素考慮在內。比如，在低保制度和就業政策銜接上，建議引入西方負所得稅理念，對貧困勞動者實際就業收入低于低保線的部分給予一定的現金獎勵；政府還可以探索家庭照料津貼制，將家庭照料認定為公益性就業的一種形式。在政策門檻上，可以在加強勞動監察的前提下將企業享受就業崗位補貼或社會保險補貼的條件調整為實現貧困人口穩定就業3到6個月；小額貸款政策可以借鑒格萊珉銀行模式，通過小組聯保貸款、分期貸款和中心會議制等方式提高政策的可及性。在政策對象上，就業扶貧政策應全國一盤棋考慮，打破城鄉分割、地區分割，將全國農村貧困勞動力就業數據庫中的人員信息作為就業扶貧政策的實施對象，不論貧困勞動者在哪里就業都可以平等享受就業補貼、創業優惠、社會保險補貼等政策。

2. 發展縣域經濟，拓寬就地就近就業的空間。在產業扶貧上，要立足當地特色優勢發展產業，如農林資源豐富的地區可以引入農業龍頭企業，培育農民合作社和家庭農場；旅游資源豐富的地區可以發展生態觀光、民俗體驗、休閑養生等旅游模式，鼓勵支持當地居民開辦民宿或農家樂。在創業環境上，政府要通過規劃區域創業產業園、設立創業專項扶持資金、實行稅收減免優惠等方式提高創業政策的支持力度，通過微信、小視頻、電視專題等方式宣傳創業政策和優秀創業事跡，通過開展創業培訓需求調研、創新創業培訓授課內容等方式提高創業培訓的實際效果，讓各類創業主體想創業、敢創業、能創業。在招商引資上，要通過建立產業集聚園區、出臺企業投資落戶優惠政策，重點吸引勞動密集型企業、高新技術產業落戶，使產業園區成為吸納當地貧困勞動力轉移的主要場所。在公益性崗位開發上，要在美麗中國建設和鄉村振興戰略的背景下圍繞生態護林、鄉村保潔、鄉村綠化、農村養老服務、農村留守兒童服務等方面開發公益性崗位，由中央和省級財政撥付就業補助資金，促進農村貧困家庭人員就地就近就業。

3. 短期技能培訓和長期智力扶貧相結合，提升貧困勞動力的就業能力。提升貧困勞動力就業能力的根本在于勞動技能水平的提高。在短期技能培訓上，要在精確瞄準貧困勞動力的培訓需求與就業意愿、深入掌握企業和市場用工需求的基礎上確定技能培訓內容，由用人單位、職業技術院校、社會培訓機構等組織開展技能培訓，并實行貧困勞動力就業跟蹤調查，把就業收入、就業質量和就業穩定性作為核心考核指標，提高短期技能培訓實效；要發揮村干部、農村黨員的力量，宣講就業扶貧、技能培訓政策，提高貧困勞動力對技能培訓的認知度。在長期智力扶貧上，要加大農村基礎教育投入，改善農村辦學條件，加強農村師資隊伍建設，給予貧困家庭子女以交通補貼和生活費補貼。民族地區智力扶貧還需要從小抓好普通話學習。要建立農村職業教育經費投入保障機制，合理劃分中央和地方在職業教育投入上的責任和比例，同時吸納實踐經驗豐富的高級技術工人進入職業教育教師隊伍，保障職業培訓接地氣、有干貨。

4. 完善公共就業服務體系建設，提高公共就業服務的可及性。首先，完善公共就業服務體系建設需要在人員配備、經費保障、信息化建設上著手。在經費保障上，要將縣級以下基層公共就業創業服務平臺工作經費納入同級財政預算。在人員配備上，通過政府購買服務、設立村（社區）就業服務員等方式，充實基層就業服務工作隊伍。在信息化建設上，要建立多方協作、資源共享的信息網絡服務體系，打破就業信息平臺的區域阻隔，推動“互聯網+就業”工作進程。其次，提高公共就業服務的可及性需要在創新公共就業服務方式上著手。要成立鄉鎮黨委牽頭的就業服務中心，確保鄉鎮一把手抓就業扶貧工作；村（社區）就業服務員要做好貧困勞動力信息采集上報、就業政策宣傳、就業信息發布等工作；鄉鎮就業服務機構要加強與企業聯絡，采集發布就業信息，做好權益保障工作。外務工人員較多的地區要向外延伸公共就業服務，在勞務輸出基地建立辦事處和服務中心，做好貧困勞動力的跟蹤服務工作。

5. 加強勞務協作，提高貧困勞動力外出轉移的組織化程度。地方政府要高度重視勞務經濟在脫貧致富中的作用，把勞務經濟納入地方國民經濟和社會發展計劃，落實“組織、培訓、就業、服務”四位一體的勞務輸出工作模式，通過宣傳勞務輸出政策、抓人力資源市場建設、建設勞動力外出就業基地、開展勞務推介洽談、推廣農民就業協會、發展訂單勞務、加強勞動技能培訓等方式，大力發揮政府在勞務輸出中的組織引導作用，提高勞務輸出的組織化程度，打造勞務輸出的地方品牌。要建立勞務輸出輸入地的協同工作機制，通過勞務協作信息綜合服務平臺建設提供就業政策推送、人崗智能匹配、在線面試招聘、動態跟蹤管理等服務實現勞務輸出輸入地的供求對接，通過勞務輸出輸入地人社、扶貧、財政、交通等部門參加的勞務協作脫貧聯席會議制度對勞務協作中出現的政策性問題、機制性問題進行溝通協商，統籌推進勞務協作脫貧攻堅。要積極培育發展勞務經紀人隊伍，通過降低勞務經紀人準入門檻、建立勞務經紀人職業介紹補貼制度、開展勞務經紀人執業資格培訓、培育成立農村經紀組織和公司等方式，調動勞務經紀人帶動勞務輸出的積極性。要大力發展職業中介機構，強化對職業中介機構從業人員的資格認定和業務考核，實現職業介紹收費的公開透明化，推動職業中介機構的規范化、制度化和科學化。

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作者簡介：元林君（1988-），女，漢族，河南省林州市人，中國人民大學勞動人事學院博士生，研究方向為社會保障與社會治理。

收稿日期：2018-06-14。