農地“三權分置”需要完備的頂層設計

葛豐

《農村土地承包法修正案（草案）》二次審議稿近日提請全國人大常委會審議。本次農村土地承包法修訂的主要任務是落實“三權分置”制度。

農地“三權分置”，是指農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權分置并行。“三權分置”改革的核心，是在明確農村集體經濟組織成員依法享有土地承包權的基礎上，通過農戶承包權與經營權的分離，順應農戶依法、自愿、有償流轉土地經營權的意愿，引導土地經營權有序流轉。

這項改革的必要性顯而易見，其所針對的突出矛盾主要集中在：

一方面，土地是經濟增長不可或缺的基本要素，而中國又是一個人地關系高度緊張的國家，因此，要促進中國經濟持續健康有序發展，就必須加快中國土地市場化改革的步伐，充分發揮價格機制、競爭機制和供求機制在土地資源配置中的主導作用。

另一方面，受制于原有制度框架，我國農村土地市場化程度至今仍處在起步摸索階段，其真實水平不僅遠低于城市土地市場化程度，甚至在農業諸要素中也是市場化程度最低的。結果就是，細碎并且難以流轉的農地既不利于農業適度規模經營，推動現代農業發展，也不利于農戶充分實現以土地為核心的財產權利，分享發展的成果。

所以說“三權分置”是在新的歷史條件下，農村改革進程中又一重大制度創新。這一創新直面發展過程中重大體制性機制性障礙，呼應人們對切身利益的關注，以及對美好生活的向往，因此其一經提出，就迸發出強大的生命力。

在探索實踐初見成效的基礎上，現階段“三權分置”改革的迫切任務，是要在進一步加強完善頂層設計的前提下，不斷提高這項改革的系統性、整體性、協同性，否則，單騎突進的重大改革很可能會因為基礎不實或配套不足而效益遞減。

“三權分置”改革的頂層設計要解決的問題有很多，尤其要重點解決好兩個問題：

其一是如何盡快補上農民社保“欠賬”的問題，因為長期制約農地流轉的一項主要顧慮，是我國農村依然保有數以億計保障水平不高的農民，而即使是已經轉移至第二、第三產業的進城務工者，他們所獲得的社會保障也相對有限，因此在這種情況下，基于穩定或安全性考量，農地改革往往不得不服從于一項約束性安排，即農民保有一定地權，以此承載基本就業、居住、養老等保障功能。

其二就是如何充分保障農戶自愿的問題，因為堅持農村土地集體所有是農村改革的一條底線，而這條必須堅守的底線在現實中，可能會在處置不當的情況下，導致農地產權在一定程度上被“虛置”，再加之分散的農戶在面對機構化的談判對手時，本就屬于相對被動、弱勢的一方，因此，這就需要頂層設計在調整規范集體、村民和第三方經營者之間關系時，對村民有提前、適度的保護性安排。