張新紅：共享經濟監(jiān)管需要大智慧

在過去的十年里，我國共享經濟成長之快、滲透之廣、影響之大幾乎超出了所有人的預料。而伴隨著這些年的迅速發(fā)展，共享經濟暴露出的問題開始進一步凸顯，已經出臺的一些措施明顯失當又引發(fā)了一些新問題，對新經濟業(yè)態(tài)缺乏了解也讓監(jiān)管方有無從下手之感。所有這些，都使得共享經濟監(jiān)管變得十分棘手。近年來關于加強監(jiān)管的呼聲日高，但如何創(chuàng)新監(jiān)管才能保障共享經濟規(guī)范健康發(fā)展，的確需要大智慧。

共享經濟發(fā)展遇到新問題

基于互聯(lián)網的現代共享經濟的產生可以追溯到20世紀90年代中期，但真正開始快速發(fā)展是在2008年金融危機之后。由于共享經濟具有低成本、低門檻、低污染和高效率、高體驗、高可信等明顯好處，對于帶動經濟增長、方便人們生活、促進環(huán)境保護、創(chuàng)新就業(yè)模式等方面有積極成效，所以多數國家對共享經濟發(fā)展采取了較為包容的態(tài)度，中國更是如此。而隨著實踐的深入和人們認識的增加，共享經濟發(fā)展中的一些矛盾和問題也進一步顯現出來。這些問題主要包括：

一是用戶權益保護難題進一步凸顯。共享經濟的快速滲透和廣泛普及，引發(fā)個人信息安全、押金風險、社會福利等用戶權益保護難題。在平臺責任界定不清、誠信體系不健全以及先行賠付機制缺乏等情況下，共享經濟面臨“監(jiān)管難、取證難、維權難”的挑戰(zhàn)。這些問題在共享單車、共享住宿、共享私廚、共享無線保真（Wi-Fi）、共享金融等領域都有不同程度的體現。

二是新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)屬地管理之間的矛盾更加突出。傳統(tǒng)監(jiān)管體系強調屬地管理、行業(yè)管理、科層管理，與共享經濟的跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)等發(fā)展實踐的現實需求不匹配，“一個平臺、服務全國”的運營特點與傳統(tǒng)的屬地管理制度之間的沖突日益凸顯。以網約車管理為例，各地出臺的網約車管理措施基本延續(xù)了傳統(tǒng)出租車管理體制和做法，所有的網約車平臺企業(yè)都要適應出租車的屬地管理要求，要求在本地設立分公司并取得行政許可。按照這樣的要求，滴滴出行要獲得全國300多個地級市的行政許可，需要攜帶幾乎相同的材料跑遍這些城市，即使馬不停蹄地逐個城市遞送材料，300多個地級市至少需要3年才能辦完，若全國近2800多個縣級單位也要求辦證，周期可能長達20多年。在家裝服務共享領域，也存在地方政府強制要求平臺企業(yè)建立分公司的情況，一些城市尚不具備在線辦理條件，需要企業(yè)跑遍工商、稅務、社保、安監(jiān)等多個部門，程序繁瑣，企業(yè)合規(guī)成本極高。

三是一些新的共享業(yè)態(tài)與城市管理方式之間的矛盾日益凸顯。網約車、共享單車、共享汽車、共享停車位、房屋短租、外賣配送等新業(yè)態(tài)、新模式的出現，都會對原有的城市規(guī)劃、配套設施、公共空間資源管理方式等產生沖擊，也給政策制定帶來很大困擾。這方面的問題在共享單車領域反映較為集中，一方面是過度投放和亂停亂放確實讓人頭疼，另一方面是濫用權力胡亂執(zhí)法。一些城市人為規(guī)定投放總量和公司間分配比例，更有一些城市就是“見一輛扔一輛”的心態(tài)。

四是過度競爭帶來的資源浪費以及過度集中可能引發(fā)的壟斷行為也不斷引發(fā)熱議。一些平臺企業(yè)過度追求近期利益，不正當競爭和損害用戶利益的事件也時有曝光。

此外，一些平臺打著共享經濟旗號行欺騙消費者之實，還有一些用戶故意損壞共享產品等，實際上已經表現為違法犯罪。

這些問題都是發(fā)展中的問題，但處理不當都會影響共享經濟健康有序發(fā)展。

共享經濟監(jiān)管遇到新難題

盡管人們已經看清了共享經濟發(fā)展中存在的一些突出問題，但監(jiān)管時卻面臨許多難題。共享經濟監(jiān)管遇到的難題可能有以下幾方面：

一是情況不明。共享經濟起步較晩，發(fā)展太快，變化也快，很多是跨行業(yè)、跨領域、跨地區(qū)，涉及人數眾多，相應的統(tǒng)計監(jiān)測體系尚沒有建立起來。政府作為主要的監(jiān)管方對新業(yè)態(tài)發(fā)展情況基本不掌握，監(jiān)管起來當然很難入手。比如一些城市存在共享單車過度投放問題，但對于到底投放了多少、應該投放多少、何時何地經常超飽和、各家企業(yè)有多少僵尸車和損壞車等并不清晰，企業(yè)為強占市場報給政府部門的數據也可能并不真實。類似的問題在餐飲外賣、共享私廚、共享住宿等領域也普遍存在。

二是手段缺乏。即使發(fā)現了問題所在，也知道了利益相關方各自的訴求所在，實際監(jiān)管起來也還會面臨手段缺乏問題。共享經濟是典型的網絡經濟、平臺經濟，原有的法規(guī)、制度、標準是建立在工業(yè)經濟基礎上的，已經明顯不適應新經濟發(fā)展了。另外，中國共享經濟已經開始引領全球，想從先行國家那里學習借鑒現成的經驗也是可能性不大了。工業(yè)革命從英國傳導到中國用了100多年，到改革開放時已有近200年歷史，我們所遇到的問題，先行國家大多經歷過。過去遇到問題可以先了解發(fā)達國家是怎么做的，然后結合國情做一些調整和完善，基本上不會有太大問題。但共享經濟最初從美國傳導到中國只用了短短幾年的時間，我們遇到的問題和美國一樣，更何況有很多方面我們已經走在了前面。以最早形成風潮的房屋短租為例，愛彼迎（Airbnb）在美國成立的時間是2008年8月，國內的途家網2011年12月就正式上線，小豬短租也在2012年8月正式上線，前后的時間差只有3-4年。在網約車領域，美國的優(yōu)步平臺正式面世是在2010年10月，國內的滴滴平臺2012年9月就在北京上線，前后的時間差只有兩年。令人驚奇的是，滴滴在2015年完成的全年訂單數就超出了優(yōu)步過往六年的全球訂單總和。至于后幾年在共享單車、網絡直播、產能共享等領域出現的中國獨創(chuàng)，就只能是別人向中國學習了。行業(yè)發(fā)展是全新的，監(jiān)管創(chuàng)新的任務自然也就來了。

三是責任邊界不好界定。監(jiān)管創(chuàng)新時遇到的首要問題就是界定難。首先，共享經濟的邊界不好判定。如果一個新的業(yè)態(tài)是共享經濟，就需要重新研究制定新的監(jiān)管策略；如果不是，就可以沿用老的行業(yè)管理辦法。近兩年，關于“偽共享”的討論多了起來，說明這個問題并沒有很好解決。我們在研究中提出將基于互聯(lián)網的智能化資源匹配、使用權分享、大眾參與看作是辨別真假共享經濟的三個重要標準。但在實踐中仍有不少人會質疑共享單車、共享汽車等是不是共享經濟。其次，政府、企業(yè)、用戶的責任邊界劃分難。平臺企業(yè)往往具有典型的社會性企業(yè)特征，承擔著更多的社會責任，企業(yè)與服務者之間的勞動關系也從雇傭關系轉化為合作關系，一旦出現問題和糾紛，責任認定就變得復雜了。不同的共享經濟業(yè)態(tài)在不同的環(huán)節(jié)，各方的權利和義務顯然也不同，增加了責任邊界劃分的難度。再次，政府部門間的責任邊界劃分難。在過去按行業(yè)設計的監(jiān)管制度里，盡管也存在九龍治水、交叉管理的情況，但畢竟相關職責還算清晰，有章可循。共享經濟的網絡化、融合性特征使得一個新的業(yè)態(tài)牽涉到的部門更多，甚至找不到可以牽頭的部門。

四是平衡點不容易把握。任何監(jiān)管制度都是各方利益平衡的結果，共享經濟監(jiān)管的平衡點把握遇到了更多困難，不能指望一蹴而就，一步到位，一勞永逸。從目前看，共享經濟監(jiān)管要處理好多重關系，比如，促進發(fā)展與規(guī)范發(fā)展之間的關系，政府與平臺企業(yè)的關系，近期利益與遠期利益的關系，經濟利益與社會責任的關系，表面影響與深層次影響之間的關系等。

五是要克服各方的“小九九”?！靶【啪拧痹从诔朔谠E，又被稱為小算盤，泛指以自我為中心的思維和行為模式。面對共享經濟這個新生事物，政府部門、平臺企業(yè)、用戶等都會爭取自身利益最大化，無疑會增大合理推進監(jiān)管創(chuàng)新的難度。如何做到讓相關政府部門、平臺企業(yè)、廣大用戶都少一些“小九九”，多一些大智慧，本身就是一個大課題。

更為重要的是，共享經濟正處在從導入期走向成長期的轉型過程中，很多問題還沒有充分暴露出來，其更深層次的影響還沒有充分顯現，任何選擇都會對未來發(fā)展產生深遠影響。

監(jiān)管創(chuàng)新的原則和內容

共享經濟對引領創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進經濟增長、培育發(fā)展新動能、推動供給側結構性改革、建立現代經濟體系等方面作用突出，可以說發(fā)展共享經濟對于中國而言具有特殊的意義，是信息技術革命帶來的千載難逢的歷史機遇。2017年11月，習近平主席在亞太經合組織工商領導人峰會上談到全面深化改革、持續(xù)釋放發(fā)展活力時指出：“我們將強化問題導向，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，激發(fā)全社會創(chuàng)造力和發(fā)展活力。”發(fā)展共享經濟也必須創(chuàng)新監(jiān)管，營造寬松的政策環(huán)境和公平合理的競爭環(huán)境。

監(jiān)管創(chuàng)新應堅守一些基本原則。共享經濟還在發(fā)展，監(jiān)管創(chuàng)新也需要不斷推進。監(jiān)管創(chuàng)新的內容和手段會有變化，但都應該遵守一些基本原則。2017年7月3日，國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合下發(fā)《關于促進分享經濟的指導性意見》，提出要按照“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的原則，發(fā)展與監(jiān)管并重，積極探索推進，加強分類指導，創(chuàng)新監(jiān)管模式，推進協(xié)同治理。意見出臺以來，社會各界圍繞監(jiān)管原則開展了很多討論，逐步形成了一些共識。

鼓勵創(chuàng)新，包容審慎。監(jiān)管的目標應該是維護公平競爭，強化發(fā)展保障，支持和引導各類市場主體積極探索共享經濟新業(yè)態(tài)新模式。對共享經濟存在的問題要積極應對、妥善解決，但目的是促進創(chuàng)新保護發(fā)展，而不是相反。很多問題是發(fā)展中的問題，通過技術、模式迭代創(chuàng)新和通力合作很快就可以較好解決，不能看到出現一些問題就痛下殺手，在出臺準入性政策時一定要慎之又慎。

多方參與，協(xié)同治理。政府、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、資源提供者、消費者都是共享經濟監(jiān)管主體的重要組成部分，要各負其責，通力合作。政府部門要制定規(guī)則，協(xié)調各方，提供保障，監(jiān)督執(zhí)行。平臺企業(yè)要履職盡責，強化社會責任擔當，加強內部治理和安全保障，嚴格落實網絡主體資格審查，保護消費者合法權益，積極協(xié)助政府監(jiān)督執(zhí)法和權利人維權。行業(yè)協(xié)會等有關社會組織要推動出臺行業(yè)服務標準和自律公約，完善社會監(jiān)督。資源提供者和消費者要強化道德約束，實現共享共治，促進分享經濟以文明方式發(fā)展。

底線思維，彈性平衡。新生事物的特點往往就是新、快、不定型，對共享經濟的監(jiān)管應該堅守底線思維，只要沒有越過底線，就可以先觀察一段時間。當然底線思維還有另外一層含義——越過底線該管就得管了。政府部門、平臺企業(yè)、資源提供者、用戶的行為都應該有底線，不該做的事堅決不做。當然，底線也不是一成不變的，在不同的領域、不同的發(fā)展階段會有不同的底線，可能需要動態(tài)平衡。對于共享經濟而言，留有一定的容錯空間是明智的。

分類施策，區(qū)別對待。共享經濟是一種資源配置的新模式，也是一種新的發(fā)展觀，可以應用到所有資源、所有領域。產品、空間、知識技能、勞務、資金、生產能力等共享經濟六大領域及其細分領域，每一個共享經濟的新模式、新業(yè)態(tài)都有其特定的對象、標準、利益相關方及其相應的訴求。比如，出行產品共享領域里網約車、共享單車、共享汽車等有明顯區(qū)別，空間分享領域里共享住宿、眾創(chuàng)空間、共享辦公、共享田園等特點也各不相同。因此，要合理界定不同行業(yè)領域共享經濟的業(yè)態(tài)屬性，分類細化管理。

有的放矢，精準有效。一方面，對于看不準的問題要認真研究，不能亂用權力胡亂執(zhí)法；另一方面，對于看得準的問題要果斷出手，務求實效。這方面在網約車、共享單車、餐飲外賣、個體網絡借貸（P2P借貸）、房屋短租等領域正反兩方面都有一些執(zhí)法案例和事件發(fā)生，應該總結經驗吸取教訓。其實，網絡經濟條件下，大數據等技術也為精準施策提供了新的手段。

監(jiān)管創(chuàng)新要選準著力點。各地在共享經濟監(jiān)管創(chuàng)新方面做了許多探索，有一些已經顯示了很好的成效。監(jiān)管創(chuàng)新應選準著力點，建議從理念創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新幾方面入手。

理念創(chuàng)新。目前大多數監(jiān)管過程中出現的問題與監(jiān)管理念沒有轉變有關系，最核心的問題是對信息革命和共享經濟缺乏認知。因此，理念創(chuàng)新可能要從學習和改變認知開始。首先，共享經濟發(fā)展是大趨勢，也是大機遇。其次，共享經濟是信息時代的新業(yè)態(tài)、新事物，要了解共享經濟的內涵、特征、運行機制和發(fā)展規(guī)律。再次，對共享經濟的監(jiān)管出發(fā)點和落腳點都應該是促進發(fā)展，造福人民，而不是為了管住、管死。

技術創(chuàng)新。共享經濟是一系列信息技術創(chuàng)新和經濟社會發(fā)展相結合的產物，這些技術也為科學監(jiān)管提供了新的工具和手段。比如現在各地利用大數據實施精準監(jiān)管的實踐就開始多了起來。杭州、南京等城市利用“定點飽和度監(jiān)測儀”，可以準確測算各平臺企業(yè)投放單車的總量、僵尸車數量、各停放點飽和度狀況，為政府部門和企業(yè)決策提供了重要依據。北京等地在試用“電子圍欄”以期解決共享單車亂停亂放問題。對于一些惡意破壞和盜竊共享產品等行為，大數據也為迅速甄別和破案提供了方便。

模式創(chuàng)新。政府部門之間、平臺企業(yè)之間、政府部門與平臺企業(yè)、企業(yè)與用戶等加強合作，可以創(chuàng)造出多種新型的監(jiān)管模式，找到破解難題的新思路、新方法，有助于實現協(xié)同治理的目標。深圳機場在2017年1月就正式啟用了全國第一條網約車專用通道和蓄車區(qū)，用于網約車候客和上客。上海徐匯區(qū)支持智慧停車平臺與共享單車企業(yè)合作，雙方聯(lián)手推出“P+B”（Park+Bike，共享停車+共享單車）解決方案，為車主停車后的“最后一公里”創(chuàng)造了更多便利。一些城市開始依托第三方建立共享經濟平臺企業(yè)運營服務考核機制，將考核結果作為企業(yè)進入與退出、實施精準監(jiān)管的重要依據?？傮w上看，監(jiān)管模式的變化趨勢是：從嚴格監(jiān)管走向審慎監(jiān)管、從人力監(jiān)管走向網絡監(jiān)管、從模糊監(jiān)管走向精準監(jiān)管、從事前監(jiān)管走向事后監(jiān)管、從政府監(jiān)管走向協(xié)同監(jiān)管。

制度創(chuàng)新。多數共享經濟新業(yè)態(tài)可能不太符合原有的一些法律、規(guī)范、標準，處于“合法與違法之間”的尷尬境地。修改完善現有法律制度是必須要做好的一項工作。在新的規(guī)則出臺之前或制定新規(guī)則的過程中，新的議事制度也有很多創(chuàng)新的余地。成都市在共享單車管理中就形成了“3+7+N”會議協(xié)商制度，有成都市交委、市公安局、市城管委三部門，聯(lián)合五城區(qū)及高新區(qū)、天府新區(qū)成都直管區(qū)，以及共享單車運營企業(yè)參加，并邀請人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士和專家學者等廣泛參與，從規(guī)范經營、安全生產、優(yōu)質服務、社會責任、社會評價等方面進行考核，根據考核情況適時做出評估并及時向社會公布。一些城市將“約談”制度引入共享經濟監(jiān)管，通過政府部門約談相關企業(yè)達到了解情況、摸清訴求、達成共識、解決問題的目的。有的地區(qū)制定了相應的聯(lián)席會商制度、聽證制度等，對共享經濟發(fā)展中的問題進行討論協(xié)商、匯聚民智。國家發(fā)改委指導建立了“共享經濟思享匯”交流平臺，并與多家平臺企業(yè)合作以推進失信懲戒機制的形成。

共享經濟發(fā)展才剛剛開始，監(jiān)管創(chuàng)新永遠在路上。中國共享經濟已經開始引領全球，說明過去的監(jiān)管方針是行之有效的。對于創(chuàng)新過程中出現的新問題，需要在實踐中創(chuàng)新性地去解決。

（來源：《清華金融評論》2018年第06期）