國際人權(quán)法視野下中國遷徙自由的實現(xiàn)

雷清清 中央財經(jīng)大學(xué) 北京 100080

一、我國遷徙自由制度概況及存在的問題

（一）我國遷徙自由制度概況

1954年頒布的我國第一部《憲法》秉承1949年《共同綱領(lǐng)》要義，明確規(guī)定公民有遷徙自由之權(quán)利，而這一時期的戶籍制度也沒有對個人的遷徙自由加以嚴(yán)格管制，制度的內(nèi)容基本上體現(xiàn)了尊重個人自覺自愿的原則。1958年《戶口登記條例》把戶口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，以立法的形式確定了我國的二元戶籍制度，首次以法規(guī)的形式限制農(nóng)村人口遷往城市，并正式確立了戶口遷移審批制度和準(zhǔn)入審批制度。二元戶籍制度將我國公民一分為二，并且在利益分配上明顯傾向于非農(nóng)業(yè)人口，形成了事實上的戶籍等級身份，而且這種身份很大程度上是世襲的，這樣的做法加劇了城鄉(xiāng)之間的差別，也極大地限制了公民的遷徙自由和居住權(quán)。《戶口登記條例》是我國的第一部戶籍管理法規(guī)，其在近半個世紀(jì)深刻影響著新中國的每一個家庭和個人，在新中國戶籍法律制度歷史上占有重要地位。1978年改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和事實遷徙的不斷加劇，二元戶籍制度改革的呼聲越來越大，得到了各級政府的響應(yīng)，我國遷徙制度才有所緩和。

（二）我國遷徙自由制度存在的問題

1.戶籍制度立法嚴(yán)重滯后

自20世紀(jì)90年代初以來，我國開始對實行了幾十年的戶籍制度和檔案制度進行改革。但我國當(dāng)前的遷徙自由制度仍然是一種束縛人之自由的老舊制度。戶籍政策仍然嚴(yán)苛；外來人口因戶籍限制，在流入地?zé)o法享受同當(dāng)?shù)厝讼喈?dāng)?shù)纳鐣Ｕ洗觯蝗珖秶鷥?nèi)還沒有一部系統(tǒng)規(guī)定戶籍和遷移制度的法律。

2.法律上存在不合理性

首先，我國遷徙自由制度與國際公約不符。作為《經(jīng)濟權(quán)利社會權(quán)利和文化權(quán)利國際公約》的締約國，我國的戶籍制度對戶籍設(shè)置的許多限制依然違背了國際公約的規(guī)定。其次，社會保障方面的不平等。在退休、傷亡和醫(yī)療等方面，農(nóng)村人口很難享有較好的社會保障。

二、遷徙自由的比較法分析

（一）國際公約對遷徙自由的規(guī)定

國際公約對遷徙自由的內(nèi)容作了比較完整和周密的敘述。《世界人權(quán)宣言》第十三條規(guī)定：人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住；人人有權(quán)離開任何國家，包括其本國在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國家。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第十二條規(guī)定：合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。

（二）美國對遷徙自由的規(guī)定

美國出于人權(quán)角度的考慮，并沒有戶口登記的相關(guān)法律，法律賦予公民充分的遷徙自由，對人口的管理和登記依靠“出生死亡登記大綱”，大綱只對公民的出生和死亡進行登記，對遷移和移民不設(shè)限制，政府依靠護照或社會保障號對公民的遷徙活動進行事后監(jiān)督。美國公民常用的身份證明文件為信用卡和駕駛證。人口遷移方面，美國也不需要有關(guān)的遷移證件，對于遷移的規(guī)制依靠市場原則，遷移和定居政策極為靈活和寬松，只要公民在遷入地?fù)碛泻戏ㄊ杖牒蜕鏃l件，就可以自由遷移和定居，這樣的管理方式極大地保障了公民的遷徙自由權(quán)和各項社會權(quán)利，也為人權(quán)保護提供了良好的制度條件。

三、完善我國遷徙自由制度的設(shè)想

（一）以國家根本法的形式確認(rèn)我國公民的遷徙自由

遷徙自由作為現(xiàn)代民主和法治國家公民的一項基本權(quán)利，我國應(yīng)該將遷徙自由權(quán)賦予公民，以根本法的方式在我國《憲法》中加以明確。原因在于：首先，在市場經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，確認(rèn)遷徙自由是解決我國憲法滯后性的需要。其次，確認(rèn)遷徙自由是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，市場經(jīng)濟最大的特點是流動，包括人的流動和物的流動，以達(dá)到經(jīng)濟資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟效益的最大增長。如果沒有公民的遷徙自由，就沒有人員的流動，就沒有完善的、開放的競爭市場體系，也就沒有完善的社會主義市場經(jīng)濟；最后，確認(rèn)遷徙自由是我國人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展的需要，也是信守國際承諾的需要。

（二）改變戶籍立法方向

我國現(xiàn)行戶籍制度是一種行政性質(zhì)的制度，是對公民管理和監(jiān)督的手段，這一制度是計劃經(jīng)濟時代遺留的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟日漸發(fā)展的今天已經(jīng)突顯出其本身存在的滯后性和與現(xiàn)代社會發(fā)展之間的沖突，因此，我國戶籍制度改革立法應(yīng)盡快進行，將戶籍制度的功能由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。

（三）完善居民身份證制度

以美國為例，社會保障號作為唯一的身份證明，公民憑借一個社會保障號就可以自由往返和遷徙，而不需要額外的審批手續(xù)。在完善身份證制度上我國可以借鑒美國的做法，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)式的寬松管理模式，變事前審批為事前備案和事后監(jiān)督，可以更有效地保障公民的自由遷徙權(quán)利。

（四）完善勞動與社會保障法律體系

如何完善當(dāng)前的勞動與社會保障制度是關(guān)系實現(xiàn)遷徙自由的重大問題。首先，擴大社會保障制度的覆蓋范圍，建成全民化均等化的公共服務(wù)體系，社會保障的享有者應(yīng)不僅僅局限于城市人口，而需要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；福利政策應(yīng)更加向農(nóng)村傾斜，縮小城鄉(xiāng)社會保障差別，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化目標(biāo)。