民國時期沐川設治局述略

王倩 四川大學歷史文化學院 四川成都 610044

設治局制度萌芽于清光緒末年，最初置有設治委員，專門在東三省等邊遠地區組織開拓疆土、厘定邊界、招徠墾殖等活動，待取得一定成效后，逐步在這些地區設縣以鞏固統治。

中華民國成立后，前朝部分行政建置、官署機構已不合時宜，亟待重構。北洋政府決議撤道，廢除府、州、廳，開始存縣并縣工作。民國2年元月，中華民國臨時大總統頒布《劃——現行各省地方行政官廳組織令》、《劃——現行各道地方行政官廳組織令》、《劃——現行各縣地方行政官廳組織令》，由此開始全國范圍內的整理政區活動。在此過程中，設治局制度被正式確立，其結構與功能相對之前發生了變化，屬性向官方正式機構靠攏，“成為與縣并列但地位略低的地方行政機構，長官稱設治員，經費按縣缺減半預算?！?/p>

南京國民政府時期，中央政府在形式上統一四分五裂的中國，對地方行政制度作了進一步調整：“廢除了北京政府時期的道一級地方行政層級，實行省直管的省、縣兩級地方行政體制，進一步突出縣作為基本行政單位的基礎地位。”[]民國20年6月2日，頒布《設治局組織條例》，規定在全國各省未設縣治的地方，繼續暫置設治局，到適宜時期，則升之為縣治。此時的設治局與縣同級，其結構與功能及人事任用基本與縣級政府保持一致，隸屬于省級政府。長官稱設治局長，在不抵觸中央及省之法范圍內，有權發布局令及單行規章。

設治局制度貫穿于整個民國時期，按學者統計：“全國共有19個省先后設置有145處設治局，其中最多的4個省分別為黑龍江32處、新疆28處、云南17處、青海13處。這4個省均地處我國邊遠地區，除云南外，均開發較晚。清末設立的政區較少，民國時期加強了開發力度，移入人口相對較多，因而設治局的數量也較多?！笨梢?，設治局的設立多是為了滿足開發的需要。除上述4省多設置有設治局而外，四川也前后設有8處設治局，分別為：披砂、金湯、寧東、沐川、武隆、旺蒼、沐愛、平昌。

沐川設治局作為四川八大設治局之一，設置時間相對居中，并于一年后成功升縣。其發展在一定程度上反映了這一時期設治局的發展情形，表現了作為過渡性政治主體對區域治理的重要作用。

一、設置沐川設治局始末

沐川位于四川盆地西南邊緣，東連宜賓，南接屏山，西靠馬邊、峨邊，北臨沙灣、犍為。境內山川秀麗，物產豐富，人民勤勞，生活富足。歷史悠久，縣境漢以前為“西南夷”地。漢屬南安縣，唐、宋隸屬犍為縣，元至清屬沐川長官司，清同治時入屏山縣。民國30年2月15日，正式設立沐川設治局，次年升縣。

（一）屏山縣管轄下的沐川

沐川縣與屏山縣相接壤，自古以來，兩者之間即存在著密不可分的聯系。清同治7年（1868年），廢除沐川土司入敘州府屏山縣，歸屏山管轄。屏山縣管轄下的沐川發展態勢良好，為沐川設治局的建立打下了堅實的基礎。

民國5年，改沐川為鄉鎮，稱沐川鎮。民國13年，屏山縣政府由中城鎮遷沐川鎮，于東皇宮（今文化街沐溪小學）筑縣衙。民國14年，屏山縣郵政局在沐川鎮設代辦所。民國15年，縣政府遷回原址。民國17年，沐川設立分縣；修筑至沐川雙河口馬路。民國20年，裁撤沐川分縣。民國21年，在沐川創辦屏山縣立三年制鄉村師范學校。民國22年，縣政府設立沐川辦事處。民國27年，創辦樂群墾社，在縣境內設分場。

可見，沐川劃歸屏山縣后，交通、郵政、墾殖、教育等方面取得發展，解放思想層面也有成效，這為后來沐川析離屏山縣，設置設治局奠定了物質文化基礎。同時，縣政府遷入以及設置分縣等舉動，也表明在當政者及有識之士的意識里，沐川具備設縣實力，這也成為輿論基礎。

（二）設立沐川設治局

民國30年2月，屏、沐分治，設立沐川設治局，轄原三、四區。3月，國民黨四川省執行委員決定組設國民黨四川直屬沐川設治局區黨部籌備組，委派陳富綱（設治局局長）、嚴愷俊、陳篤生為籌備員，陳富綱兼任書記長。民國31年6月30日省執委員會批準撤銷直屬沐川設治局區黨部籌備處，建立沐川縣執行委員會。

沐川設治局有較為完整的組織機構，依《設治局組織條例》對其機構設置的基本要求“設治局置局長一人，受省政府之指揮監督，辦理管轄區內行政事務，并監督指揮所屬機關職員?！钡恰霸O治局于不抵觸中央及省之法令范圍內，得發布局令及單行規章?！币虼?，各個設治局組建內部機構時，在基本原則之上，可結合自身發展特點，設立組織機構。

沐川設治局在局長指導下，分為三科、三室。民政科主管民間社會事務；財政科管理收支活動和供給經費；建教科主管建設教育事業。秘書由局長兼任，負責機要文稿兼理軍法；指導室指導各鄉（鎮）民、財、建、教事宜；戶籍室兼繕寫、庶務工作。在這些組織機構的有效運作之下，沐川設治局實現其過渡作用，在短短一年內成功升縣。

（三）沐川設治局升縣

沐川縣在沐川設治局發展基礎上，在隨后的幾年內即迎來了前所未有的變化。是年9月，議定成立沐川縣銀行籌辦委員會；次年元旦，創辦《沐川旬刊》；6月，將中城鎮郵政代辦所升為沐川縣郵政局；民國33年召開國民黨沐川縣第一屆代表大會；民國35年，沐川設四川省無線電四十一分臺等等。在縣政府的指導下，沐川縣社會經濟總體趨勢向前發展。

二、設置沐川設治局背景

定義一個地區的行政區劃，應充分考慮政治、經濟、歷史、民族等因素。尤其是新興行政區劃，往往是國家根據政權、經濟建設及行政管理需求下深思熟慮的結果。因此，各個設治局的建立既離不開國家政策形勢的作用，亦離不開該區實際發展條件的制約。

（一）全國歸一：全國政治一體化進程

自辛亥革命推翻延續幾千年的封建政體，建立現代國家以來，新政權不斷地試圖克服重重阻力，建立起一套統一而完整的行政體系，以實現對國家的高效管理。1913年元月，三個《劃一令》頒布，全國統一實行省、道、縣三級制，并“按照政府計劃，以民國二年三月以前為限，一律辦齊。”這是我國近代首批全國性整理政區和行政機構的命令。自頒布條令至完成工作，只有短短兩個月時間，表明臨時政府充分意識到在全國范圍內建立起統一行政體系并推進地方政治一體化進程的迫切性。但同時又具有理想性，在全國范圍內整理政區是一個漫長而曲折的過程，難爭朝夕。

南京國民政府時期，為加強對地方基層政權的控制，于民國16年（1927年），廢除了北京政府時期的道級制，實行省直接轄縣的省、縣二級制，進一步突出了縣作為基本行政單位的基礎地位。這是民國時期第二次全國性整理政區和行政機構的命令，是政府對建立統一行政體系、實現地方政治一體化的不斷調整。

以上兩次全國性整理政區工作帶來了許多變化，調整縣級行政建置是工作重點。作為基本行政單位，須直接面對地方縣名重復、少數民族勢力、社會經濟落后等阻力因素，尤其是邊遠地區，推行阻力更大。因而，部分地區不得不按照特殊情形作特殊處理，即設立一些特別的行政區劃來實施管理。而所謂縣制，不僅單指縣級行政建置，還包括與縣相當的行政區劃，如省直轄市、設治局、管理局、旗、宗等等。設治局作為特別的行政區劃，如同一個臨時機構，但被賦予與縣相似的權力，以承接無充分設縣條件的地區的安置。在南京國民政府時期的地方政區整理工作中，把北京政府時期邊遠省份設立的一些名目繁多的特殊縣級行政組織一律改為“設治局”。從而，在表面上或臨時上維持一種全國范圍內政治一體化的情形。換言之，在全國范圍內設置設治局的進程，即是國家竭力實現行政區劃統一以求政治一體化的進程。

（二）一分為二：析置新縣

設治局是國家推行政治一體化與地方實際發展條件相互拉鋸下的一個折中結果。在當時該區域發展狀況達不到設縣要求時，政府會做出一些妥協，即不那么迫切地設置縣區，而是將設治局作為緩沖。因此，地方實際發展條件也是設置設治局十分重要的制約因素。

在四川省政府令置沐川設治局一案中提到：以“四川省屏山縣面積廣大，民族復雜，雷馬屏峨，夙稱川南重鎮，四川省政府為開發邊地便利行政起見，擬將屏山縣北部第三四兩區地方，劃設沐川設治局，以為改設縣治之基礎，治所擬設于沐川一節，核與設治局組織條例之規定尚合，所擬沐川設治局名稱，與他省縣名無重復，似可準予設置?！便宕w屏山縣所管轄時，縣面積極為廣大，可達2800余平方公里，推行劃區域治理。但是北部區域離縣府駐地太遠，交通不便，北部士紳以陳輔周、廖受之等為代表幾次到省城請愿，要求分治。以上情形，一方面不符合全國政治一體化要求，另一方面也不利于對地方的管理，亦不便對邊地的開發利用。因而，設置沐川設治局，實行分縣治理是地方實際發展條件制約下的必要之舉。

由上述設置背景來看，設治局本是特殊歷史階段國家堅決實施行政區域一體化進程中的政治產物，并在該區域實際發展情況的制約下，試圖達到加強區域管理，推進區域社會經濟發展的目的。沐川設治局在這段特殊歷史階段，幾乎完成了其作為“設縣階梯”的任務，產生了重要影響。

三、設置沐川設治局意義

沐川設治局的設立，使原屏山縣的境域一分為二，第一、二區歸屏山縣所有，第三、四區歸沐川設治局所有。屏山縣由于縣境面積縮小，有利于縣政府集中管理，對其社會經濟發展有積極影響。而對沐川所轄境域內的社會經濟發展則更是影響深遠。

首先，沐川設治局戶籍科開始調查統計區域內戶口人數，至年末，得出18371戶，90573人的具體數據。隨之開始編制戶籍、清量土地等工作。此舉使得各級政府對地區經濟社會人口情形有深入地了解，提升了相應政策制定的時效性與準確性。

其次，沐川設治局開始有獨立的財政體制，自民國30年起，財政分中央、省、設治局財政。除中央、省規定收支項目外，設治局可根據地方需要，提出收支項目和數額，按批準權限，分別報經省政府或自治局內部同意后進行籌集或開支。至此，沐川地方財政獨立于屏山縣。建縣之后仍舊沿用此財政體制，一直持續到解放前。

再者，沐川設治局政黨組織下放也取得相應的成效，在民國30年，設治局以鄉為單位建立區分部20個，小組31個，并以一區中的中城、大楠，二區中的利店、黃丹各組織一個區黨部，分別管轄幾個區分部。 并且在設治局設立區黨部籌備處的基礎之上，接受到原屏山縣執委會移交的黨員335名。以上的舉措為后來沐川縣政黨發展奠定了組織基礎。

第四，為維護社會秩序，沐川設治局內部建立起一些部門，諸如于民國30年7月成立設治局司法處，并在下設立看守所等，在這些公安司法部分的有效運作之下，設治局區域內的穩定狀態在一定程度上得以持續。

第五，為改善交通、通達訊息，沐川設治局在興修道路與改善郵政通訊方面做了許多工作。如沐川至犍為公路的修建工作受到設治局的重視，津梁、航道交通也在持續被利用中。至于郵政方面，設治局仍舊保留屏山縣政府在沐川鎮設立的郵政代辦所，并且相繼在下轄的中城、大楠、炭庫、箭板、干劍、底堡、龍水、黃丹、舟壩、茨竹、高筍、鳳村、利店、仁里14處設有郵政代辦所。

在沐川設治局僅存的一年時間里，區域內人口、財政、政黨、司法、交通、教育、金融等管理方面取得成效，社會經濟得以更好的發展，這也是沐川設治局次年即升縣的基礎，也是重要的原因。

四、結語

設治局制度是全國行政統一的要求，但面對區域實際發展情況，統治者不得不做出妥協之下的產物，最終的目的是實現對邊遠地區更有效的控制與治理。通過對沐川設治局設置始末、背景、意義等方面進行簡單梳理，找到這一時期設置設治局的一種形態，探析其對于區域經濟發展的重要影響，亦可在一定程度上把握行政區劃發展的階段性特征。不論沐川設治局研究還是其他設治局的研究，理應受到更多的重視。