聯合國內中國代表權問題的爭端：臺灣退出聯合國始末

官章奕 暨南大學 廣東廣州 510632

1971年對于蔣介石和臺灣人民而言注定是震撼的一年。1971年10月25日，聯合國大會第26屆會議表決通過了“二五七八號決議案”，承認中華人民共和國政府為中國在聯合國的唯一合法代表，恢復中華人民共和國在聯合國的權利，同時驅逐臺灣在聯合國的代表。次日，臺灣宣布退出聯合國。

中華民國原為聯合國發起國之一，也是安理會五大常任理事國之一。1949年后蔣介石敗退臺灣，以繼續代表中國的法統自居，不留余力捍衛“中華民國”在聯合國的中國代表權。自1950年代初開始，中華人民共和國與中華民國每一年在聯大會議上都針鋒相對。1960年代，隨著國際形勢的變化，支持中華人民共和國的國家越來越多，直至1971年，中華人民共和國徹底取代了“中華民國”在聯合國的地位。本文將以1949至1971為限，梳理臺灣退出聯合國的整個過程。

一、中國代表權問題的產生

1949年，中華人民共和國建立，迅速得到蘇聯以及社會主義陣營國家的外交承認。新中國奉行“一個中國”的外交原則，與新中國建交就必然要與臺灣政府斷交。1949年新中國任外交部長的周恩來發表聲明“中華人民共和國中央人民政府已基本解放了全中國的土地和人民，已得到了全中國人民的熱烈維護，臺灣當局已經喪失了繼續擁有聯合國代表權的法律地位。”這是中華人民共和國政府第一次提出中國代表權問題。

臺灣方面，自1949年內戰失敗而敗退臺灣后，蔣介石一直寄希望于“反攻大陸”，重新奪回中國大陸的領土。對于中華人民共和國對大陸的實際統治的既定事實拒不承認。蔣介石認為自己才能代表中國的法統，所以作為回應，蔣廷黻向聯合國提出“控蘇案”，請求聯合國判定蘇聯對中國的侵略行為，建議所有成員國不承認新中國。

美國的態度也是中國代表權問題僵持日久的重要原因。美國對新中國持不承認態度，極力阻止新中國爭取聯合國內合法席位的努力。美國的態度直接導致其盟國對新中國同樣持否定態度，使得中國代表權問題一直懸而未決，直到1971年的聯合國大會第26屆會議，才以臺灣退出聯合國而得以解決。

“從1949年11月始，原蘇聯等國即在聯大宣布，不承認蔣介石代表團的合法性，建議邀請中華人民共和國的代表出席聯合國大會。此后每年聯大大會期間，恢復新中國在聯合國合法權利并驅逐蔣的提案，均為大會激烈爭論的焦點之一。

二、中國代表權問題的擱置時期

從1951年起，每當有國家向聯合國提出“恢復中華人民共和國的合法權利”提案時，美國都介入操縱，促使聯合國大會決議延期討論，形同擱置此問題，即“緩議案”。所謂“緩議案”，“即對于中國代表權問題‘暫緩討論’，不進行大會表決，實際上維護了臺灣對中國席位的長期占據。

1950年朝鮮戰爭爆發，國際形勢發生巨變。美國為了維護國家利益，加強了對新生的中華人民共和國的遏制。為此，美國組成了聯軍在仁川登陸，介入了朝鮮戰爭，并將第七艦隊開進臺灣海峽，開始干涉兩岸關系。杜魯門聲明“臺灣未來地位的決定，必須等待太平洋安全的恢復，對日合約的簽訂或經由聯合國的考慮”。美國企圖通過支持臺灣在聯合國的席位，以對新中國造成外交上的打壓，阻止新中國恢復聯合國的合法席位，以此限制新中國在國際社會的發展。

1950年11月15日，在美國的支持和操縱下，聯合國特別委員會提出“中國聯合國代表權問題暫予擱置”的提案，這個提案為后來的“暫緩討論”或“擱置案”埋下了種子。進而在1952年，聯合國大會第七屆常會中，美國提出擱置討論中國聯合國代表權問題的提案，并獲得了通過。此后數年“擱置案”一直通過，直到1961年。為臺灣占據聯合國席位爭取了相當長的一段時間。

三、中國代表權問題的重要問題案階段

1960年代，國際冷戰形勢有所緩和，進入了“低蕩”時期。這一時期，許多發展中國家進入了聯合國，這些國家普遍支持中華人民共和國取得聯合國合法席位，這就使得反對“擱置討論”的會員國逐年增多，到1960年，擱置案僅僅以42：34，8票的微弱優勢通過“擱置案”。顯然，繼續擱置中國代表權問題的策略已經失效，美國必須找到一種新的方式去支持臺灣繼續保持在聯合國席位。

1961年，民主黨人肯尼迪當選新一任的美國總統，肯尼迪在競選總統的過程中，就曾經主張臺灣獨立以及金馬撤軍，提出要將金馬交給聯合國托管或者使金馬中立化。其幕僚史蒂文森接受電臺訪問時主張將臺灣置于聯合國的監督之下，由臺灣住民投票決定臺灣的未來去向。肯尼迪在某次接受記者訪問時甚至提出臺灣應該被承認為一個獨立的國家。

肯尼迪及其幕僚的言論自然引起了蔣介石的注意和疑慮。蔣介石一貫主張只有一個中國，堅決反對美國單方面提出的所謂“金馬撤軍論”“一中一臺”“臺灣獨立論”“兩個中國”等各種企圖將大陸與臺灣地區分割開的言論。

外蒙古入會案是“重要問題案”通過的重要事件。1961年，非洲國家毛里塔尼亞和外蒙古同時申請加入聯合國。對于外蒙古，臺灣方面一直將其視為中國的領土，曾經在1955年行使了幾十年來唯一一次投反對票的權利。然而，到了1961年，國際形勢發生了變化。蔣介石聲稱將再次使用一票否決權，反對外蒙古加入聯合國。作為反擊，蘇聯則宣布若外蒙古不能入會，就對毛里塔尼亞入會行使否決權。而如果毛里塔尼亞沒有順利加入聯合國，必將導致非洲國家對臺灣的態度發生負面變化，從而在“擱置案”投票中投反對票。美國為了防止出現這種局面，試圖與蔣介石商量將中國代表權案改列為需要三分之二會員國多數贊成才能通過的“重要問題”。

對于“重要問題案”，蔣介石與肯尼迪進行了多次磋商。一開始，蔣介石認為肯尼迪與外蒙古接觸就是對社會主義陣營接觸，傷害了臺灣的情感，希望可以繼續沿用“擱置案”。然而，形式已經不容許美國和臺灣繼續操作此案。臺灣方面認為美國的新策略相比“擱置案”是一種倒退，為美國推行“兩個中國”以及中華人民共和國進入聯合國打開了方便之門。因此臺灣方面堅決反對。沈昌煥認為“倘我接受其安排，即表示我同意放棄大陸主權之主張；即令共匪反對與我同在聯合國為會員國，美方仍可逐步推行‘臺灣獨立’之政策，以減少共匪攻擊美國占領臺灣之口實。蔣介石還認為外蒙古的獨立是蘇聯“侵略”所造成的后果，是中國領土的一部分，不承認其為獨立的國家，聲稱要投反對票。而蘇聯巧妙地將毛里塔尼亞和外蒙古入會案捆綁在一起，如果臺灣反對外蒙古加入聯合國，蘇聯將反對毛里塔尼亞入會。這種局面對臺灣相當不利，因為如果臺灣對外蒙古入會投了反對票，必將得罪十幾個支持毛里塔尼亞入會的非洲國家，從而失去這些國家的票數。為了使得重要問題案的票數得以過半，美國試圖說服蔣介石不要在外蒙古入會案這個問題上投反對票。在巨大的壓力下，蔣介石不得不放棄了之前的想法，答應了美國不投反對票。“10月25日，聯合國安理會以9票贊成，0票反對，1票棄權（美國）的結果通過了‘外蒙古入會案’。臺灣代表未參加投票，以示不承認蒙古為一個獨立國家，保留不放棄主權意。但此舉實際上是默認了外蒙古加入聯合國的事實。

外蒙古入會案后，美國和臺灣合作，促使安理會通過了取代“緩議案”的“重要問題案”，以后安理會討論中國代表權問題的時候，必須通過三分之二多數才能通過一項議案，提高了中華人民共和國的入會門檻，對臺灣來說是個好消息。而事實上，臺灣也依靠這個“重要問題案”一直撐到了1971年，即幫助臺灣在聯合國的席位多保留了十年之久。

四、臺灣正式退出聯合國

“重要問題案”確實提高了中華人民共和國的入會門檻，然而1960年代國際形勢風云突變，導致了美國與其他國際態度的變化，臺灣在中國代表權的問題上顯得越發力不從心，最后被迫宣布退出聯合國。

1960年代后期，美國卷入越南戰爭的泥潭無法自拔，企圖通過與中共緩和關系，利用中共對越南的號召力早日結束這場曠日持久的戰爭。另一方面，美國的盟友如日本與歐盟，在美國馬歇爾計劃的扶助下經濟迅速起飛，開始有底氣脫離美國，采用較為自主的外交政策，不可能完全聽任美國的意見和政策。恰好這個時候，中華人民共和國與蘇聯的關系持續惡化，甚至在1969年因為邊境領土爭端而爆發了珍寶島戰役。這讓美國人看到了早日擺脫越戰的契機，并產生了中共聯手打壓蘇聯的想法。尼克松上臺后，持續對中華人民共和國釋放友善信號，包括鼓勵國會議員訪問中國；取消一些對中國的貿易管制；放寬美國人到中國旅行的限制；第七艦隊對臺灣海峽的巡弋從定期改為不定期等。甚至還通過秘密通道，請法國、羅馬尼亞、巴基斯坦當中間人傳話，尋求通話的可能。中華人民共和國對此做出了友好的反應，邀請了美國的乒乓球隊訪華，這是中華人民共和國成立以來第一個來自美國的訪問團體，政治意義重大。7月，基辛格以美國總統代表的身份秘密訪問中國，為尼克松與毛澤東的會面奠定了基礎。種種跡象表明，美方的態度正在逐漸向認同中華人民共和國加入安理會傾斜，對臺灣不利。

美國與蔣介石磋商，先是同意再次在聯大使用一次“重要問題案”，但是也要讓其他國家提出“雙重代表權”案，進行表決。蔣介石對此持悲觀的態度，在6月15號的國家安全會議上表示要“莊敬自強、處變不驚”。在美國的壓力下，臺灣持續讓步，但是要臺灣接受由新中國取代臺灣在聯合國的席位的“雙重代表權提案”，無疑是強人所難的。臺灣雖然做了讓步，但形勢依然不甚樂觀。蔣介石讓周書楷審時度勢，自行決定何時宣布退出聯合國。“1971年10月25日晚，‘逆重要問題提案’以55國贊成、59國反對、15國棄權、2國缺席被否決。之后，安理會對阿爾巴尼亞等二十三國的提案進行了表決，通過了著名的“二七五八號決議案”，承認中華人民共和國政府為中國在聯合國唯一的合法代表，同時驅逐臺灣在聯合國的相關席位。為了避免尷尬，臺灣代表團在表決之前就悄悄離開了會場。26日，蔣介石宣布“漢賊不兩立”，退出聯合國。11月15日，中華人民共和國代表團正式出席聯大，為中國代表權問題劃下了圓滿的句號。此后，臺灣在“外交”上面臨遷臺后的最大挫折，短短兩年內有三十多個國家宣布與臺灣斷交，改為與中華人民共和國建交。因此有人將臺灣“外交部”戲稱為“斷交部”。

縱觀整個中國代表權爭端的過程，我們可以得到一個結論：新中國成立后，國力日漸強盛，國際影響力與日俱增，特別是得到了社會主義陣營與第三世界國家的支持。所以盡管臺灣在美國的操作下利用“緩議案”與“重要問題案”將臺灣在聯合國的代表權延續了二十多年，終究歸于失敗。中華人民共和國在1971年聯合國大會上的勝利是必然的，是任何勢力都無法阻擋的歷史大勢。