新行政訴訟法修改后立案范圍存在的問題

邱豆豆

西安鐵道技師學院 陜西西安 710038

一、引言

2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了新的《行政訴訟法》，新《行政訴訟法》相比于舊法有了不小的進步，將近年來有益的司法實踐經驗、行之良好的司法解釋以及學術界研究的新成果等納入到新法的內容中，還吸收、借鑒了前些年頒行的《行政復議法》、《行政許可法》等法的部分內容。在立案方面，將審查制改為登記制，在受案范圍方面，較大的擴展了可提起訴訟的范圍，新增了行政首長出庭應訴的規定，探索行政訴訟與行政區域分離等等許多有益的嘗試。但不容否認，新法還存在許多問題，考慮到新法實施已有一段時間，對新法中還存在的問題也需要進行分析和研究，以推動我國行政訴訟法的進步和完善。

二、行政訴訟受案范圍存在的問題

行政訴訟與民事訴訟和刑事訴訟最大的區別之一是它們的受案范圍及受案范圍的規定方式存在很大的不同。法院對何種行政行為享有受理權，或者說公民、法人或其他組織提起行政訴訟的范圍界定，即通常所說的受案范圍。長期以來我國舊《行政訴訟法》規定的受案范圍極為狹窄，行政相對人對很多行政行為的決定不服卻無法通過行政訴訟救濟自己的權益。無救濟則無權利是英國普通法的一項基本原則，它意味著當一個人的權利受到損害的時候，如果不能得到及時有效的救濟，那么這個人所享有的這項權利將在事實上不存在。我國舊行政訴訟法之所以實施效果不佳的原因很多，其中原因之一是舊法對法院受理行政訴訟設置了障礙，阻礙了行政相對人通過訴訟來維護自己的權利是舊行政訴訟法飽受詬病的最主要原因之一。

舊法第2條規定了公民、法人或其他在組織可以就侵犯其合法權益的具體行政行為向法院提起訴訟，并在第11條通過列舉的方式列舉了7類常見的可以進行行政訴訟的情況，同時也在第11條第8項作了可以提前行政訴訟的“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”兜底條款規定。由此可見，舊法在法院可受理行政行為的主體——限于行政機關，行政行為的類型——限于具體行政行為；公民可權利受到損害時提起行政訴訟的類型——限于人身權和財產權等方面的規定不利于公民提起行政訴訟。令人欣慰的是新《行政訴訟法》將可提起行政訴訟的主體從行政機關擴大到法律、法規、規章授權的組織，將公民可以提起訴訟的行為從范圍較為狹窄的“具體行政行為”擴大至幾乎包括行政主體作出的一切行為，此外還將行政相對人的權利保護范圍從“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”，特別是第12條第4項、第5項對于采取法律手段解決我國社會近年來屢見不鮮而且往往演化成惡性事件的不動產權利歸屬類和拆遷類糾紛具有積極意義。

此次行政行訴法的修改對法院可以受理行政訴訟案件的受案范圍作了較大的擴展，很多權益之前無法通過行政訴訟獲得救濟的，雖然此次行政訴訟法的修改相對于舊法有很大的進步，但我們也不應存著新法的修訂是完美地解決了以往在行政訴訟中所擱置或未決的問題等這樣的樂觀心理，新行政訴訟法的修改仍存在著許多缺憾之處，在受案范圍方面還存在以下幾點問題。

（一）部分授權組織的行政訴訟主體地位適格問題

新法可提起行政訴訟的主體從“法律、法規授權的社會組織”擴大到“法律、法規、規章授權的社會組織” 但“規章授權不是國家行政權授權的實體規則。原則上，法律、法規授予行政機關的權力，不得再授出去”。雖然從表面上看將規章授權的組織作出的行為也納入到可以提起行政訴訟的軌道是擴大了行政訴訟的范圍，但是因規章的法律位階較低，規章授權的組織的工作人員素質和工作經費等客觀條件相對較差，規章授權組織獨立獲得訴訟主體資格，獨立承擔行政訴訟責任是否更利于對行政相對人權益的保護筆者持懷疑態度。

（二）抽象行政行為仍不能提起行政訴訟

新的《行政訴訟法》積極響應學術界和司法實務界的號召和建議，將過去法院可以受理案件的“具體行政行為”修改為“行政行為”，雖然從表面上看只是刪去了“具體”二字，但這樣的修改實際上將法院可以受理行政訴訟案件的范圍大大擴展。過去法院只能受理行政機關作出的不合法或明顯不合理的具體行政行為，行政相對人對行政機關作出的抽象行政行為原則上是不能受理的，只有在少數特殊情況下，法院在審判具體行政行為時才能附帶審查行政機關作出的抽象行政行為。新法將“行政行為”代替原有的“具體行政行為”這種修改意味以后對行政機關作出的除少數特殊不宜法院受理的行為外，比如說涉及國防軍事機密等行為，行政相對人可以對行政機關作出的一切行為都可以提起行政訴訟。然而，新法實際上并不是完美無缺的，舊法存在的問題新法并不能完全清除。雖然新法將法院可以受理案件的范圍從“具體行政行為”擴大到“行政行為”，但是由于“具體”和“抽象”各自在內涵與外延上的不確定性，以及上述劃分標準的模糊性，導致大量本應受理的行政案件被置于司法審查之外的不良后果”。此外，新法的第53條規定了規范性文件提起審查的條件和界定了規范性文件的審查范圍。這導致行政相對人仍然不能對規范性文件直接提出訴訟，而需要在行政訴訟中請求附帶審查規范性文件的合法性，仍然采用的是《行政復議法》中對規范性文件采用“附帶式審查”的方式，這種審查方式的規定增加公民請求審查規范性文件的難度，也會要求讓試圖提起規范性文件審查的行政相對人必須先提起其他訴訟，給法院和行政相對人帶來不必要的麻煩。諸如行政機關頒布實施的損害行政相對人權益的規范性文件，但不針對任何具體個人的抽象行政行為，行政相對人提起行政訴訟是很難得到法院的受理的。

（三）內部行政行為應納入到行政訴訟的受案范圍內

新《行政訴訟法》第13條第3項規定人民法院不能受理“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，這意味著新法把行政機關的內部行政行為完全排除在司法救濟的大門之外，這種規定的合理性是值得商榷的。雖然在二戰前基于德國“特別權利關系”理論認為對行政機關內部行為不服不宜通過司法手段解決，但二戰后這種理念已被廢棄。而且英美法系國家的有關立法規定，對內部行政行為中諸如公務員任命、免職、命令、退休、調職、兼職等行為的同意或拒絕，均要進行司法審查。在現代社會，除了“上級對下級職務上的指令、訓斥等行為不受司法審查外，其他的特別權力關系——基礎關系都不免受司法審查?？紤]到近些年屢次曝出的官員非正常任命、升遷、免職等行為只有通過媒體曝光后當事人才得到處理，更多的沒有曝光的不合法的內部行政行為得不到司法救濟恐怕最終就持續下去。由此觀之，內部行政行為未能順應世界行政法發展的趨勢，不免稍顯遺憾,我國應盡早將其納入訴訟的軌道內，以便于有效保護公務員的合法權益和遏制不正之風的流行。

（四）受案范圍仍采用列舉式的規定方式不妥

新法關于受案范圍的另一個不利規定是新《行政訴訟法》對法院可以受理的訴訟范圍仍然主要采用肯定性列舉（新《行政訴訟法》第12條）和否定性列舉（新《行政訴訟法》第13條）并存的規定方式。這種肯定性列舉和否定性列舉立法模式，不可能窮盡一切行為，中間必然會留下了廣闊的灰色地帶，成為法院受理案件時爭論最多的地方。受案范圍應采取概括式的肯定規定加排除式的列舉規定方式，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內，成為行政法學界的共識，也符合當今世界通例。對行政訴訟的受案范圍采用列舉式的表述方式進行規定，影響了行政訴訟的提起，不利于對行政相對人利益的保護已被行政法學界普遍承認。因為對受案范圍的列舉規定會在事實上限制了受案范圍的外延，雖然新法相對于舊法將可以提起行政訴訟的類型從之前的8項擴大到12項，增加了對確權和征收不服可以提起行政訴訟的規定。但是列舉式的規定方式決定了無論在法條上規定多少項，總會離現實的實際情況有相當的差距，因此，我國應當學習世界行政法發達國家的經驗，對該受案范圍采用概括式的規定。對行政訴訟受案范圍仍采取列舉式的規定應該來說是本次修法最大的遺憾之一。今后行政訴訟受案范圍的變革，首先應當是模式的變革，建議改為“概括+反向排出”模式。甚至可以考慮部分學者提出的對行政訴訟受案范圍采用“負面清單”的方法，以便行政訴訟真正能夠發揮保護行政相對人合法權益的作用。

三、結語

新的《行政訴訟法》作為我國行政訴訟制度建立以來的首次重大修改，應該來說此次新法的修改相對于舊法進步明顯，很多人們期待已久的制度，例如行政訴訟立案由審查制改為登記制，都在此次修法中成為現實，應該來說新法基本符合預期。但新法存在的問題也不應回避和忽視，認真對其展開分析和研究才能幫助它不斷進步和完善。特別是眾多學者們提出的設立行政法院，筆者認為無論從國外的經驗還是我國基層法院的探索與實踐來看，設立專門的行政法院在日后更能有效地解決各類行政糾紛。例如，我國的鐵路法院轉型為地方法院的進程中，可以充分利用這一條件和機遇，將其翻牌為行政法院，此舉也不會付出過度的代價與成本。