加強新時期村干部監(jiān)督管理的思考

陳坤 西北大學公共管理學院

村干部是黨和政府在基層的形象代言人，他們是否依法依規(guī)依紀辦事，關(guān)乎老百姓的切實利益，也關(guān)乎基層的有序運轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的不斷深入，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，各種利益格局的多樣化，使得社會利益關(guān)系更加復(fù)雜，農(nóng)村基層的利益沖突不斷加劇。加強對村干部的監(jiān)督與管理，是加強農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，是落實科學發(fā)展觀、推進新農(nóng)村建設(shè)又好又快發(fā)展的必然要求。

一、問題提出

村級組織，特別是村委會屬于基層群眾自治型組織，由此被我們稱為“村官”的村干部，并非真正意義上的官，但是“村官”的權(quán)力卻不容小覷，尤其是隨著新農(nóng)村建設(shè)力度的加大和速度的加快，使村干部擁有的資源不斷增多，而約束村干部權(quán)力，監(jiān)督村干部行為的制度和機制卻嚴重缺失，造成群眾對農(nóng)村干部的信訪和農(nóng)村干部的違紀違法現(xiàn)象逐年上升。在近幾年的群眾信訪件中，涉及農(nóng)村干部問題的占三分之一以上，紀檢監(jiān)察機構(gòu)立案查處的村干部也為數(shù)不少。可以說，村干部腐敗已成為新農(nóng)村建設(shè)的“內(nèi)傷”，嚴重制約著農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會文明，影響著新農(nóng)村建設(shè)的進程，成為構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵性問題。因此，積極思考對村干部監(jiān)督管理模式，構(gòu)建科學有效符合和諧社會發(fā)展要求的村干部監(jiān)督管理機制，加強對輕微違紀的預(yù)警，及時糾正輕微違紀違法苗頭，對于推動農(nóng)村民主政治建設(shè)、黨風廉政建設(shè)以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)都具有重要的理論意義和實踐價值。

二、對村干部監(jiān)督和管理的困難之處

近年來，日益嚴重的村干部違法違紀現(xiàn)象已然成為國家和社會輿論關(guān)注的焦點。在我國目前的村干部監(jiān)督管理中常常會出現(xiàn)“監(jiān)督難、監(jiān)督軟”的尷尬局面，村干部監(jiān)督現(xiàn)狀堪憂，其根源主要有幾個方面。

（一）紀律監(jiān)督有盲區(qū)。主要體現(xiàn)在對村委會的監(jiān)管上。村民委員會是自治機構(gòu)，不是國家行政機構(gòu)，村干部不屬于行政監(jiān)察對象，約束國家公職人員的條例法規(guī)，大多對他們不適用，行政監(jiān)督很難發(fā)揮作用。在村委會成員選舉過程中，由于村民享有充分的自治，一些非黨村干部由村民選舉產(chǎn)生，不是黨員，黨紀無法約束，從而成為黨紀監(jiān)督盲區(qū)。

（二）法律監(jiān)督難到位。村干部的身份比較特殊，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，村干部只有在協(xié)助政府從事行政管理工作過程中的貪污、挪用、受賄行為，才屬于司法機關(guān)管轄范圍，而在管理村里內(nèi)部事務(wù)中產(chǎn)生的其他違法亂紀行為，司法機關(guān)往往很難介入。而且有些村干部的大部分違紀行為構(gòu)不成犯罪，司法機關(guān)調(diào)查取證程序復(fù)雜，費時費力，加之違法違紀數(shù)額較小，司法機關(guān)監(jiān)管的積極性不高，絕大多數(shù)違法案件很難進入實質(zhì)性法律程序。

（三）民主監(jiān)督流于形式。當前不少村民主監(jiān)督徒有虛名。從村務(wù)公開來看，一些村搞假公開、半公開，應(yīng)付檢查，糊弄群眾。有時即使公開，村民們絕大多數(shù)也不知道是否合理。村務(wù)監(jiān)督委員會成員如果不是村黨組織成員，一般無法融入村工作中，監(jiān)督流于表面；是村黨組織成員，在目前村兩委基本不分家的狀況下，也無法起到監(jiān)督的作用。另一方面，村民罷免村委干部的程序過于復(fù)雜。根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村委會成員，罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”。這種復(fù)雜的程序，導(dǎo)致很少有人愿意走這條路。

（四）社會環(huán)境加劇難度。從客觀現(xiàn)實狀況來看，我們國家具有人情社會、鄰里社會的文化背景。朋友之間逢年過節(jié)走訪送禮被視為天經(jīng)地義，朋友間互相幫忙也被認定是友誼的主要內(nèi)涵。這一點在農(nóng)村尤其突出，中國農(nóng)村是熟人社會，人情關(guān)系更復(fù)雜，熟人好辦事，這中間就極易導(dǎo)致村干部身份與村民身份相混淆、職務(wù)行為與個人行為相融合，致使許多輕微的違紀行為在不經(jīng)意間發(fā)生，并容易披上合理的外衣。

三、加強村干部監(jiān)督和管理的具體途徑

（一）源頭監(jiān)督。加強村干部的隊伍建設(shè)，首先要把好選舉關(guān)，抓好民主選舉制度的落實，真正做到選好人，用好人。要加強選舉候選人的資格審查，牢牢把握“德才兼?zhèn)洹⑷罕姽J”原則。考察候選人是要更加關(guān)注村干部候選人的“私德”，最大限度地聽取群眾的意見，切實做到以德為先，德才兼?zhèn)洌瑥脑搭^上加強對村干部隊伍監(jiān)管。另一方面，在目前農(nóng)村民主選舉中，家族勢力的影響、拉票、賄選等情況不同程度地存在，甚至有黑惡勢力染指村級政權(quán)，干涉、操縱基層選舉，嚴重破壞了黨和政府的形象。因此，要切實嚴肅換屆紀律，堅持依法辦事，按程序辦事，嚴厲查處選舉中的違法行為。此外要不斷改革和完善基層村干部的選拔任用制度，加強對村干部的任用和管理，提高村干部的素質(zhì)。

（二）組織監(jiān)督。鎮(zhèn)（街）黨委政府負有指導(dǎo)、監(jiān)督村委會工作的職責，但在實踐中，鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)往往重使用、輕管理，疏于對村（居）干部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對村（居）干部中違法違紀的問題，處理上失之于寬、失之于軟。因此，要加強鎮(zhèn)（街）對村委會工作的指導(dǎo)監(jiān)督，積極引導(dǎo)村委會依法開展自治活動。同時，要特別注重和加強對村務(wù)監(jiān)督委員會的工作指導(dǎo)和保障。

（三）民主監(jiān)督。目前，村民大會或村民代表會議作為農(nóng)村的最高決策機構(gòu)往往會被村黨支部或村委會所取代，管理權(quán)被一小部分人控制，村內(nèi)各項制度也是有名無實，村務(wù)公開流于形式，村民根本沒有審查事項、發(fā)表意見、行使監(jiān)督的機會。更重要的是，村民民主監(jiān)督意識也很薄弱，不能形成有效監(jiān)督。因此，要真正發(fā)揮村民大會最高決策的權(quán)力，實現(xiàn)村民大會和村民代表會議議事日程、程序、內(nèi)容固定化；要明確村黨支部、村委會、村民大會、村民小組以及村民個人的職責范圍，實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，加強監(jiān)督制約；充分發(fā)揮民主監(jiān)督，全面落實村務(wù)、財務(wù)公開，及時、準確、完整地向群眾公布，增強財務(wù)管理的透明度。

（四）制度監(jiān)督。要建立和健全村干部管理考核和激勵關(guān)愛機制，加強對村干部的日常管理。尤其是目前不少村主職干部自己有經(jīng)濟實體，在干部上下班等工作作風上較為隨意，社會交往關(guān)系也較為復(fù)雜，要進一步將預(yù)防監(jiān)督關(guān)口前移，加強量化考核內(nèi)容，使干部監(jiān)督細致規(guī)范。要建立和健全對村干部實行任期目標責任制、評議考核制、離任審計制，農(nóng)經(jīng)部門要切實組織好對農(nóng)村集體財務(wù)的審計監(jiān)督工作，并將審計結(jié)果及時公布，通過村務(wù)公開、檢查、審計等形式，加強對村干部的管理和監(jiān)督。

（五）查辦監(jiān)督。要加大對村干部職務(wù)犯罪的懲治和預(yù)防力度。首先要加強公安機關(guān)與檢察機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，解決查處村干部職務(wù)犯罪管轄權(quán)的沖突和司法缺位問題，有效形成合力。其次是檢察機關(guān)對農(nóng)村職務(wù)犯罪要堅持打防結(jié)合、標本兼治，結(jié)合辦案提出檢察建議，幫助有關(guān)單位完善管理制度，健全防范機制；及時以案說法，震懾犯罪。各級黨政及紀檢部門要把黨風廉政建設(shè)的工作重心逐步向農(nóng)村延伸，加大對村干部腐敗的打擊力度。堅持寬嚴相濟的刑事政策，始終把維護農(nóng)村穩(wěn)定作為查辦案件的出發(fā)點。對于群眾反映強烈、民憤極大的，堅決予以查處；對于一些犯罪情節(jié)不嚴重，涉案金額不大的案件，敦促其投案自首。