高校學生自我管理若干法律問題分析

張新勤 江蘇師范大學法學院 江蘇徐州 221006

我國高校學生參與高校管理的核心內容普遍是行使知情權、監督權以及建議權。高校的信息公開制度是學生參與高校管理的基礎，其一旦缺失，狹隘的信息公開情況必然限制學生的知情權。信息公開涉及學生主體權益的內容必須及時、全面地向學生公開。[1]高校的學生代表大會制度、領導約見制度、學生評議制度等是高校學生參與高校管理的途徑，很多高校的這些制度并不健全，或者這些學生參與高校的管理途徑并不缺乏，但展開面較窄。學生需要發聲機制來保障自身參與學校管理的權益，只有少部分學生了解并參與了“民意”傳遞的機制。高校學生決策權、表決權、投票權機制的建立，亟需完善現行法律及規章制度，將它們作為民主發聲機制的突破口，實現全體學生的自由意志、參與自我管理。

一、現行法律法規中的學生權利規定

高校學生既具有普通公民身份，又具有學生的身份，因此高校學生不僅享有普通公民的基本權利，還享有作為高校學生的一些特殊權利。高校出于管理的需要，會對學生的權利進行一定的限制，卻忽視甚至侵犯了法定的學生特殊權利的享有。相關法律法規主要有《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）、《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《》學生管理規定》）等，以上法律法規對學生享有的特殊權力作了較為明確的規定。如《高等教育法》第五十七條：“高等學校的學生，可以在校內組織學生團體。學生團體在法律、法規規定的范圍內活動，服從學校的領導和參與管理。”

高校學生享有的特殊權利按照其性質分類，主要可以分為實體性權利和程序性權利，還有一部分存在于兩者之間的其他權利。學生享有的實體性權利，主要有使用校內設施資源的權利、獲得獎助學金的權利、獲得公正評價的權利、組織社團參加活動的權利、獲得學業證書與學位證書的權利，等等。程序性權利主要有知情權，申辯權，聽證權，申訴權，起訴權和上訴權等。其他權利如參與權，監督權。

當下的高校學生管理中，重實體輕程序的傾向仍舊十分常見。高校對于學生程序性權利的保護很少給予重視。盡管，目前我國教育部門規章對學生的程序性權利較之以往更加重視，在新的《學生管理規定》中也有體現，對學生違紀處理程序更加規范化。如第五十五條規定：“在對學生作出處分或者其他不利決定之前，學校應當告知學生作出決定的事實、理由及依據，并告知學生享有陳述和申辯的權利，聽取學生的陳述和申辯……可以利用學校網站、新聞媒體等以公告方式送達。”然而在操作層面，學生群體并未全然體會到規章等的切實施行。《學生管理規定》要求學校作出涉及學生切身權益的處分行為時，必須遵守全部的法定實現條件，尤其告知、送達等程序必不可少；尤其在涉及對學生處以開除學籍的處分決定時，要報高校所在地省級教育行政部門備案；盡管還規定了高校管理的自由裁量權應在一定范圍之內，且明確規定受處理學生申訴的答復期限，理論層面能夠一定程度地確保申訴案件的處理效率。實施過程中，各高校相應地缺乏具體規則，因而相關規章制度并未真正付諸實施。

二、學生自我管理相關規定存在的問題

（一）具體規章制度缺失

具體規章制度缺乏對高校與學生的權利義務明確化的規定。高校具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第二十九、三十條也為高校設定了權利義務，這些規定不僅是高校推行“法人治理”的法律依據，也是高校如何建構內部結構的法律基礎。依據《教育法》、《高等教育法》這兩部法律對高校法人性質的定位，高校有義務保障其內部相關權利主體的權利義務得到合理配置和均衡，從而促進高校學生自我管理的協調發展。學生作為高校內部基數最大的權利主體，在高校實施管理過程中的法律職責和義務并不明確，以上兩部上位法能夠做的僅僅只是一些原則性的規定，非常概括、籠統。

“法”的生命在于實施，高校學生自我管理需要好的法律規章制度還不夠，最終要的是確保其有效實施。高校有權在法律法規規定的范圍內制定內部管理規則，尤其是各類配套的實施細則。明確的權利義務規定是確保法律法規落實的基礎，高校才能順理成章地成為嚴格遵守制度的主體。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，這一理念放到高校同樣適用。制定規則是治校的重要手段，好的規則才能實現好的治理。規則制定權，事務管理權，爭議裁決權是高校管理權的組成內容。以規則的制定實現事務的管理，管理過程的爭議遵循制定的規則加以解決，方能推動依法管理學校，實現高校的法治化、民主化。

（二）高校管理機制落后

我國的高校管理機制還存在一些問題和不足。行政管理人員之類的“內部人”往往容易過于將自身利益最大化，而損害了學校其他利益相關者的利益。在很長一段時間里，我國高校內外對學生權利沒有相當的關注和重視，導致高校學生主體地位缺失，學生的利益在高校所有利益相關者中已然邊緣化。西方高校決然不同于中國高校，他們有著共同決策和相互制衡的機制。更有“利益相關者委員會”這種機構的存在，外有政府、社會公正人士代表，內有高校行政管理人員、教師以及學生代表。[2]在資源配置的角度下看，學生群體有機會參與涉及專業的設置及其他管理事務的決策、章程規則的制定和實施。各方根據他們參與高校管理的能力和意愿，在管理結構中各得其所，各行其責。

我國高校還會采用“一刀切”的辦法，用盡可能多的條條框框和禁令來束縛管制學生，防止學生犯錯或出軌。學生事務管理者堅守等級觀念，強調自身權威，無從耐心聽取學生的意見和想法，慣用垂直的、單向的、權威性的交流方式，根本沒有自由平等的討論氛圍和服務意識，綜合考慮我國現階段的各種現實因素，既要合理借鑒西方現代高校內部管理的成功經驗，還要緊密結合我國的國情。類似“利益相關者委員會”的機構視高校的具體情況按進程推進，重點要注意該機構的指導思想要牢牢把握黨內政策的主流思想，對學校發展中的重大問題以及重要事項進行決策，堅持黨委會作為學校領導核心的地位，不可動搖。教代會以及學代會作為全體教師及學生的的群眾性代表，在學校黨組織的領導下，以利益相關者的身份參與高校管理，行使民主管理和監督權。[3]

（三）學生權益受侵犯

學生具有雙重的社會身份，作為公民應該享有的基本權利，以及作為學生應當享有的特殊權利，均與高校的管理權，存在一定的矛盾和沖突，從而致使高校學生權利在不同程度上受到漠視與侵犯。

高校學生首先具備公民的身份。在我國，任何公民都享有平等的憲法賦予的各項基本權利和自由。包括基本政治權利，如選舉權和被選舉權、監督權等，還享有人格權尊嚴權、獲得社會保障與物質幫助的權利、受教育權。當然，公民還享有個作為民事主體享有的民事權利，如財產權。這些權利，都是憲法或其他基本法律賦予公民的法定權利。高校不管是在學生事務管理，還是在行政管理、學術管理上，都不能隨意侵犯學生的法定權利。這些法律法規極大限制了高校規范性管理制度的制定，也構成了對高校管理權的限制和約束。在高校的學生管理實踐中，普遍存在超越法定權限范圍行使職權而侵犯學生權益的問題。

高校學生的參與權和監督權，最能夠真正體現高校與學生的關系，是充分體現學生其他權利的標志性權利。[4]《學生管理規定》多處提及了應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理。這些部門規章不乏對學生行使參與權的準確描述，但在管理實踐中，出于對管理的成本、效率以及程序的考慮，高校往往忽略了讓學生參與管理實際。即使存在學生參與的各種形式，也并沒有真正將學生們反饋的意見納入管理決策議案的考量范圍。高校的實際管理者經常以各種合理或不合理的理由來接受或是否定學生的合理訴求，也沒有讓學生充分實現其知情權。

三、高校學生自我管理路徑探索

（一）“自我管理協議的書”

學校管理的一個關鍵原則是，決策應以所有受影響方的協商、合作、相互信任和參與為基礎。所有的角色扮演者都應該永久地參與對話。[5]有部分高校在不斷探索高校與學生之間的合理關系定位。學校、家庭的合作關系有益于學生的成長與學習。努力建立并維持所有相關方之間的健康關系，尤其重要。

南京、廣州和山東一些高校與學生簽訂協議，如：《學生自律與教育管理協議書》。“協議書”內容廣泛，涵蓋了高校的教育管理及日常生活管理中的一些內容，分別明確了高校與學生的權利義務及各自應承擔的相應的“法律后果”。“協議書”由學校專門成立的“學生工作法律指導小組”起草并實施。針對協議中爭議較大的非學術性條款：學生在校外發生事故、校內自殺自傷，校方無需承擔法律責任。因此《協議書》被學生戲稱為“生死狀”。部分學生認為“生死狀”既不合情理，又不合法，校方即為甲方有逃避責任之嫌，簽訂協議書并非基于乙方完全自愿的行為。2002 年教育部出臺的部門規章——《學生意外傷害管理辦法》（2010 年12 月13 日修改）明確規定：“學校對未成年學生不承擔監護職責，但法律有規定的或者學校依法接受委托承擔相應監護職責的情形除外。”高校學生應對自身行為負責，若有意外事故出現，只非校方的原因造成，學校無需承擔任何法律上的責任。可以說“學校不承擔監護職責”是高校出臺《學生自律與教育管理協議書》的可靠依據。“協議書”的存在無可厚非，但這一協議是由各高校單方制定。筆者建議各高校或許以某種聯盟的形式，共同制定類似于《學生自律與教育管理協議書》的高校學生自我管理協議。通過廣泛征求意見，專家論證，教育部備案，各高校聯名發布，可以避免權威性、科學性、合理性不足的問題。

（二）慣例“成文化”

部分高校會出現這樣的硬性規定，表現為“非明文”的慣例。在評獎評優制度中表現為“高標準”，存在某些規則會變相強迫學生服從于學校的管理活動事項。以名額有限或符合有關管理規定為由，限制學生的評獎評優資格。如此這般，學生獲得公平公正評價的權利無端遭受侵害。高校學生評獎評優的基本單位往往限定為以班級為單位，各班級學生整體評價的成績因素各不相同卻適用同一標準，處在評優邊緣的學生或多或少都遭受過不公平的待遇，這與高校學生自我管理的法治理念相悖。

“法”即規則，是一種“社會契約”，這些不成文的規定運用應當得到學生的認可，筆者認為這是對學生權利的最有效維護。應秉承“凡符合條件者及優秀的”皆可申報的評優理念。[6]通過查看幾所高校的“優秀獎學金評定細則”發現，均未包含對“高標準”的規定。至少將類似的“慣例”以明文的形式確定下來。在進行學生工作時有章可循。高位階的國家法律對學生群體享有的一些權利義務表示了直接的認可。法律或規章制度旨在保護、鞏固一定的秩序，它由適用范圍內的人制定或認可。在任何管理中，只有通過法律以及制度才能創造一種平衡。避免管理中混亂秩序的出現，受到廣大學生們認可的慣例“成文化”未嘗不是有效的解決途徑。