非政府組織參與社區(qū)建設(shè)的困境及對(duì)策分析

曾佳 浙江師范大學(xué)

一、非政府組織在社區(qū)建設(shè)中的角色功能

（一）構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺(tái)

就社區(qū)居民而言，無論以什么樣的方式參與社區(qū)活動(dòng)，也無論參與什么樣的社區(qū)活動(dòng)，都需要有一個(gè)平臺(tái)，否則就只是私人的而非組織的活動(dòng)。社區(qū)非政府組織恰恰起到了這樣一個(gè)平臺(tái)的作用。居民委員會(huì)、居民代表大會(huì)以及業(yè)主委員會(huì)的存在，使社區(qū)居民能夠通過行使選舉權(quán)、議事權(quán)參與社區(qū)政治；健身隊(duì)、書畫社、讀書會(huì)等社區(qū)文化組織的存在，使社區(qū)居民能夠通過它們參與社區(qū)文化建設(shè)。如果沒有社區(qū)非政府組織作平臺(tái)，社區(qū)居民就需要直接面對(duì)政府機(jī)構(gòu)，既無法通過社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，也缺乏參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)力和機(jī)制，社區(qū)參與的水平自然就會(huì)大打折扣。

（二）促進(jìn)社區(qū)資源整合

在社區(qū)內(nèi)外，存在著大量的分散型資源。這些資源既包括資金、物品等物質(zhì)要素，也包括社會(huì)資本這樣的非物質(zhì)要素。由于缺乏有效的平臺(tái)和渠道，這些分散的資源得不到應(yīng)有的利用，其價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。而有非政府組織的出面，以組織化的形式號(hào)召居民參加社區(qū)公益活動(dòng)，就會(huì)使分散的居民參與意愿得到實(shí)現(xiàn)。同樣，非政府組織開展的活動(dòng)在社區(qū)居民之間架起了橋梁，溝通了信息，使彼此的需求和資源情況得到有效對(duì)接，滿足了社區(qū)居民多方面、多層次的社區(qū)參與和交往要求。

（三）推動(dòng)社區(qū)服務(wù)多樣化

自從20 世紀(jì)80 年代中期民政部提出社區(qū)服務(wù)的概念以來，福利性質(zhì)的城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施發(fā)展很快。隨著社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，社區(qū)服務(wù)的理念也發(fā)生了深刻變化，從最初的城市社會(huì)福利向社會(huì)保障、社會(huì)工作、互惠交換、第三產(chǎn)業(yè)等綜合概念發(fā)展。甚至有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)已經(jīng)發(fā)展為在社區(qū)范圍內(nèi)，由市場(chǎng)、政府、非政府組織以及社區(qū)居民等主體，為提高居民生活質(zhì)量和增強(qiáng)社區(qū)成員歸屬感而提供的各種服務(wù)性產(chǎn)品和開展的各種服務(wù)性活動(dòng)的總稱。無疑，非政府組織在其中發(fā)揮的作用是非常重要的。

二、非政府組織在社區(qū)建設(shè)中的困境

雖然非政府組織在整合社區(qū)資源、促進(jìn)社區(qū)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用，但不可否認(rèn)的是，其發(fā)展壯大還存在著一些阻礙因素，其功能發(fā)揮也還受到很多的掣肘。從總體上分析，影響非政府組織社區(qū)功能發(fā)揮的因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）資金人員不足，影響服務(wù)質(zhì)量

首先，非政府組織在社區(qū)開展活動(dòng)需要足夠的財(cái)力支持。在歐美國家，政府資助總體上約占非政府組織全部資金的45%-55%。但我國財(cái)政能力有限，用于社會(huì)福利保障的資金不足，少量的政府撥款也限于那些掛靠政府或自上而下成立的非政府組織。國內(nèi)大型企業(yè)的捐款也大多投向知名度較高的非政府組織。此外社會(huì)捐款也十分有限。其次，社區(qū)非政府組織工作人員在數(shù)量和自身素質(zhì)方面都存在問題。

（二）居民對(duì)非政府組織認(rèn)識(shí)不足，社區(qū)認(rèn)同度低

盡管我國有悠久的慈善、互助、俠義和民間結(jié)社的傳統(tǒng)，但是今天的非政府組織卻似乎與這樣的歷史無緣，它們更像舶來品，在社區(qū)中尚處在相對(duì)弱質(zhì)和艱難的創(chuàng)業(yè)時(shí)期。在社區(qū)，由于資金和人員的缺乏，草根非政府組織組織實(shí)踐活動(dòng)的能力有限，提供社區(qū)服務(wù)和開展社區(qū)活動(dòng)不多，與居民的接觸較少，居民對(duì)非政府組織的認(rèn)識(shí)不足。社區(qū)非政府組織的發(fā)展必須得到居民的支持，只有與其服務(wù)對(duì)象建立良好的關(guān)系、調(diào)動(dòng)他們參與到社區(qū)建設(shè)中，才能使非政府組織和社區(qū)發(fā)展達(dá)到良性互動(dòng)。

（三）相關(guān)法律規(guī)章不健全，缺乏制度支持

盡管改革開放以來我國有關(guān)NGO 的法律制度從無到有地建立起來，基本上形成了一套體系，而且這些法律法規(guī)也為NGO 的發(fā)展提供了必要的支撐，但是法律和政策的滯后仍然嚴(yán)重制約著NGO 的發(fā)展。當(dāng)前我國NGO 登記管理體制的基本特點(diǎn)是：門檻高，限制多，監(jiān)管不力。有關(guān)NGO 的雙重管理體制、分級(jí)管理原則、非競(jìng)爭(zhēng)性原則和限制分支原則，均遺留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的痕跡，使得大多數(shù)草根型NGO 深陷“合法化困境”。

三、促進(jìn)社區(qū)非政府組織發(fā)展的建議

（一）改良人員結(jié)構(gòu)，吸收專業(yè)人才

我國非政府組織里人員構(gòu)成常常比較單一，缺乏高層次的專業(yè)管理人員。吸收專業(yè)人才，加大對(duì)非政府組織管理人員的培訓(xùn)力度，提高其整體素質(zhì)，可以提高其提供服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和數(shù)量。社區(qū)居民的廣泛參與是社區(qū)建設(shè)走向成功的關(guān)鍵，因此，必須大力倡導(dǎo)并研究制定鼓勵(lì)各行各業(yè)人士及社區(qū)居民參與志愿者活動(dòng)的政策，不斷發(fā)展和壯大志愿者隊(duì)伍；加大對(duì)非政府組織管理者的培訓(xùn)力度和對(duì)高素質(zhì)人才創(chuàng)辦非政府組織的扶持力度，發(fā)揮他們動(dòng)員、吸引志愿者的作用。

（二）鼓勵(lì)居民積極參與，增強(qiáng)認(rèn)同感

社區(qū)居民是社區(qū)非政府組織的主要服務(wù)對(duì)象，同時(shí)也是社區(qū)活動(dòng)的重要參與者和支持者，因此，獲得社區(qū)居民的認(rèn)同感對(duì)其工作的順利開展至關(guān)重要。非政府組織在開展社區(qū)活動(dòng)時(shí)，需要調(diào)動(dòng)廣大群眾積極參與。一方面，社區(qū)的建設(shè)需要組織和居民共同締造，居民通過互動(dòng)可以深入了解非政府組織，增進(jìn)彼此感情，利于工作的開展。另一方面也加強(qiáng)了居民的參與意識(shí)，樹立其主人翁精神。

（三）完善法律法規(guī)，為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境

要促進(jìn)非政府組織茁壯成長，政府需提供有利于其生存和發(fā)展的良好環(huán)境。首先，完善相關(guān)的法律制度。一方面，適度放寬非政府組織的創(chuàng)辦條件，簡化繁瑣復(fù)雜的登記流程和審核程序，使法律朝著更加民主、人道和理性的方向發(fā)展。另一方面，在稅收方面給予一定的優(yōu)惠政策，激勵(lì)非政府組織的發(fā)展，同時(shí)為其日常運(yùn)營、開展活動(dòng)創(chuàng)造有利的條件。其次，與非政府組織建立平等互利的合作關(guān)系。政府要和非政府組織合作共同解決社區(qū)問題，要建立完善的非政府組織管理體制，變“限制性管理”為“監(jiān)督和服務(wù)型管理”。