從興邊富民看新時代邊境治理

張紫東 中央民族大學民族學與社會學學院 北京 100081

引言

興邊富民作為國家層面的發展戰略，經常在電視、報紙等各類媒體上出現。從新時代邊境治理的角度考量，邊境地區發展與維護邊境安全相輔相成。當前很多討論興邊富民概念的學者往往在研究中輕視了地緣安全的重要性。全局性的邊境地區發展繁榮，離不開宏觀層面的國家戰略安全，也離不開微觀層面上各邊境地區的穩定團結。邊境地區的經濟發展繁榮離不開邊境地區的安全穩定，這就需要對興邊富民這個概念進行更為深入的思考。

一、邊境治理的兩種思路：遷海與興邊富民

清朝建國初期的東南沿海治理政策，是在東南五省（粵、閩、浙、蘇、魯）的沿海地區推行遷海行動。為了更好地理解興邊富民這一當代話語，不妨將其與清朝初期的遷海行動加以對比。

（一）遷海

清朝初年，各地仍然存在不同規模的抵抗，尤其是鄭氏以臺灣為據點，經常襲擾閩、浙等東南沿海地區。順治十八年(1661 年)，正式發布遷海令：“前因江南、浙江、福建、廣東瀕海地方，逼近賊巢，海逆不時侵犯，以致生民不獲寧宇，故盡令遷移內地，實為保全民生”(《清圣祖實錄》卷四)。

遷海斷絕了抵抗勢力利用襲擾東南沿海地區獲取兵員與戰略物資的道路，有效切斷了其與沿海居民之間的聯系，同時避免不習水戰的清軍與經驗豐富的鄭氏軍隊在海上直接對抗。應該注意到遷海取得了一些成果，其間陸續有鄭氏舊將率隊來降。例如，康熙元年至康熙三年，守衛南澳的鄭軍將領杜輝和銅山將領黃廷、周全斌等率數萬人相繼降清。[1]然而，將遷海置入清廷對東南沿海從降服到治理的全局背景下考量會發現諸多不足，遷海行動一方面并沒有實現從經濟上困死鄭氏的制定初衷，另一方面還嚴重破壞了清初沿海地區社會經濟的恢復與發展。[2]

作為一種非常政策，遷海行動隨著鄭氏歸降、東南局勢平復而被廢止，但閉關鎖國的慣性思維則繼續推行。西方自工業革命以來牢牢地掌握著海洋的主動權，清廷統治者并沒有擴大交流、積極應對。這直接導致近代中國航海技術的落后以及海外貿易的不發達，也間接使得海外僑民得不到宗主國的保護，為中國人留下了血淋淋的教訓[3]。

（二）興邊富民行動

在黨中央、國務院的高度重視和大力支持，各地區、各部門以及社會各界的積極響應和參與下，由國家民委倡議的興邊富民行動于2000 年2 月24 日正式拉開大幕。興邊富民行動主要涵蓋我國陸地邊境地區，包括蒙、遼、吉、黑、桂、云、藏、甘、新等9 個省區的140 個陸地邊境縣（市、區、旗）和新疆生產建設兵團的58 個邊境團場。興邊富民繪制了一張涵蓋邊境地區全方位的發展藍圖，其規劃的目標包括社會發展、民生保障、經濟繁榮、對外交流、生態保護、民族團結等諸方面。向著這些目標，“十三五”規劃的五年內的主要任務涵蓋強基固邊、民生安邊、產業興邊、開放睦邊、生態護邊、團結穩邊這六大類，采取包括邊民扶持、財政、金融、土地、社會保障、資源開發與生態保護補償、對口支援在內的七方面措施。[4]

興邊富民行動開展以來，邊境地區發展速度明顯加快，各族群眾生活條件明顯改善，技術設施建設取得了明顯突破，各族群眾的凝聚力和向心力明顯增強。[5]在大量資金和人力、物力資源的投入下，興邊富民行動在經濟和社會領域取得了喜人的成就，然而，經濟數據提高的同時，產業投入不平衡、進城農牧民就業服務體系不完善、民族教育發展與民族人才培養不相適應等問題[6]也不容忽視。

二、新時代邊境安全的新挑戰

瓦罕走廊呈東西走向，長約400 公里，其中，中國境內約100 公里，阿富汗境內約300 公里。該走廊北依帕米爾高原南緣與塔吉克斯坦相鄰，南傍興都庫什山脈最險峻高聳的東段與巴基斯坦及巴控克什米爾相接，西起阿姆河上游的噴赤河及其支流帕米爾河，東接我國新疆塔什庫爾干塔吉克自治縣，連接了中、巴、阿、塔四國。

歷史上，瓦罕走廊所在的帕米爾高原曾屬中國管轄。19世紀末，沙俄與英國在中亞地區爭奪勢力范圍的前線已經來到了帕米爾高原，兩國于1895 年3 月11 日簽訂了《關于帕米爾地區勢力范圍的協議》。該協議確定了兩國在帕米爾的實力分界線，并將興都庫什山北麓與帕米爾南緣之間的狹長地帶劃作兩國間的“緩沖地帶”。值得注意的是，該協議是英俄兩國避開中國而瓜分中國領土的，因而瓦罕走廊的形成是帝國主義侵略中國的產物。

瓦罕走廊地處中阿邊境的地理位置，決定了其在邊防安全中具有一定的戰略意義。與中印邊界不同，瓦罕走廊兩側的中阿兩國邊界早已劃定，不存在領土糾紛；瓦罕走廊在邊防方面的主要任務是防止“三股勢力”的滲透和進出。

瓦罕走廊的中國這一側是新疆塔什庫爾干塔吉克自治縣。既有的中阿邊境地區公路為解放軍在美國對阿富汗動武之后在加強邊防創造了便利條件。克克吐魯克有中阿邊境日常防衛最前段的一支部隊，此地海拔高達4800 米。朝西南方向有另一平緩的寬谷“瓦罕吉爾”，意為“朝向瓦罕的山谷”。正西方向則是名叫木孜吉利嘎的冰谷，這是通往塔吉克斯坦的山谷，由此可達中亞政情和社情最為復雜的費爾干納盆地，這里正是“三股勢力”，包括境外“東突”分裂勢力比較活躍的一個地區。這些地方除了邊防站、哨卡和個別游牧的帳篷外，均為無人區，一般10 月份就會大雪封山，直到第二年的五六月份才能通行[7]。

雖然每年有8 到9 個月都是大雪封山，但瓦罕走廊是塔縣好幾個鄉的夏季牧場。當地約有1000 多人轉場進入瓦罕走廊，絕大多數都是熟面孔；而在這里定居和轉場的1000 多人中有100 多位護邊員，只要他們見到陌生人，很快就會設法告知邊防警察或部隊[8]。在瓦罕走廊的另一側，阿富汗并沒有派駐邊防軍，而是由地方少數民族部落或部族控制；近百公里以內沒有固定的居住人家，只有天氣轉暖季節有阿富汗境內的塔吉克族牧民放牧時接近邊境地區[9]。

瓦罕走廊看上去相對平靜，除了通道自然條件艱難、中國邊防嚴密之外，還有國界那邊的特殊原因：阿富汗境內的瓦罕走廊處于阿國內第二大民族塔吉克族武裝的嚴控之下，并未出現混亂局面。但這并不意味著周邊恐怖主義等動蕩因素的威脅不嚴重，因為距離瓦罕走廊僅1 小時車程之隔的便是紅其拉普口岸。該口岸地處中巴公路的交通要道，當地承擔入境初檢任務的前哨班每天都面對著涉毒、涉槍案件和三股勢力的威脅[8]。阿富汗與巴基斯坦北部地區的社會秩序與安全形勢不恢復，毒品與武器的走私就很難從根本上得到遏制，瓦罕走廊邊防的潛在壓力就越大。

三、新時代邊境地區的新發展

中阿兩國瓦罕走廊兩側地區的社會經濟發展都相對滯后。在中國，塔什庫爾干塔吉克自治縣主要依靠西部大開發戰略和興邊富民行動帶來的政策紅利，在牧業發展、移民定居、基礎設施建設等方面取得了一定的進步[10]。在瓦罕走廊區域阿富汗一側居住的塔吉克族牧民也是該國的少數民族，邊境地區的脫貧和維護邊境地區的安定是擺在兩國面前的共同的挑戰。雖然瓦罕走廊海拔高、大雪封路時間長，但是隨著中國整體的國力增強，邊境地區道路網絡的修建與完善、邊疆人民衣食住行的保障水平都在穩步提高。以當地的塔吉克族民兵為例，以前住的是牧民的破羊圈，外出執勤時常有發生凍傷和感冒的情況；到2002 年底，喀什軍區為塔什庫爾干地區的民兵們分發了皮大衣、皮帽子、皮手套和毛皮鞋，使民兵和邊防戰士一樣有了“四皮”待遇。2003 年，塔什庫爾干塔吉克自治縣縣委、政府結合民兵參與邊境執勤等任務，發動群眾支援防守，在克克吐魯克地區放牧的牧民老黨員主動捐出自己家最大的氈房作民兵哨所，而縣人民武裝部為克克吐魯克哨所的民兵配發了燒開水的高壓鍋[11]。旅游業也是該地區在產業升級浪潮中的重點發展方向，塔縣整合帕米爾自然風光、塔吉克非物質文化遺產、遺產廊道、邊防邊檢紅色旅游等資源，在堅守生態保護底線的基礎上，通過挖掘絲路文化價值提升旅游業競爭力。旅游業發展帶來了更多的人員和物資，同時也帶來了更多的發展機遇。得益于邊境地區日益成長的經貿發展與日漸成熟的基礎設施，邊民的生活條件也逐步改善。

經貿發展在提升邊民生活水平的同時，也對邊境地區的開發和開放提出了新的要求，這就對邊境安全提出了新的考驗。塔縣多年前就曾經議論過在卡拉奇古開辟和建設口岸，但由于周邊阿富汗和巴基斯坦北部山區的局勢不穩定只能觀望；現在，也不是沒有在瓦罕走廊修鐵路、公路的考慮，如果中國公司能在阿富汗西部開采銅礦，那么這條鐵路有相當的經濟價值，然而阿富汗和巴基斯坦北部的安全形勢若無法及時恢復，巨大的投資將很難獲得保障與收益[8]。在市場經濟中，任何一個行為都必須全盤考量成本、收益以及風險，若風險過大，即使存在巨額收益，往往也只能望洋興嘆。

結語

（一）正確看待開放與封閉的相對性

清朝閉關鎖國近兩百年，后因外戰失利而被迫開關。而當代中國的經濟復蘇也是由改革開放的大思路指引的。古今案例往往賦予開放與封閉超出字面意義的感情色彩。清朝的遷海行動自一開始就伴隨著那些沿海居民的血與淚，不但毀壞了家園，而且失去了生計來源；這樣的政策清廷之所以愿意推行，在于其犧牲的是東南沿海居民的利益，并沒有觸動滿清統治階級的根本利益。瓦罕走廊仍處于封閉的狀態，國家對塔縣邊民的生產生活在政策上適度傾斜，例如，在新疆維吾爾自治區確定的最低工資標準中，塔縣屬于第一檔次，高于許多東部地區城市的最低工資標準。在全球化的背景下，中國不斷擴大對內改革和對外開放，經濟實力逐年提升，積極參與國際性的組織與活動，在國際事務中的發言權也穩步提升。然而，不可否認的是，一味地開放并不能帶來真正的繁榮，即使是作為世界霸主的美國，依然在農業領域奉行保護主義，對國內農戶實行高補貼政策。因此，在新形勢下，不能提到“開放”就趨之若鶩，而提到“封閉”就嗤之以鼻。正如本文前面敘述的臧愛武的觀點，“封閉”并不是永久性的封閉，在瓦罕走廊兩側的社會經濟以及安全形勢達到一個臨界點之后，走廊的開放將不再是空談。而這個臨界點的判斷，需要基于國家安全、民族團結、人民幸福以及邊疆發展等多個因素共同考量。

（二）正確處理發展與安全的關系

國防事業關系到每一個國民的利益，而邊境地區地區的社會經濟發展更多地惠及到當地居民身上。當前的基礎設施建設基于利國利民的目的，但在19 世紀末20 世紀初，中國的鐵路史就是另一個版本的屈辱史。以東北地區為例，鐵路建設取得了巨大的成就，而道路交通的高度發達也奠定了東北老工業基地的基礎，許多路網直到現在仍然造福于各族群眾。然而，建造和運營鐵路的并不是中國而是沙俄和日本，基礎設施的建設并沒有帶來國家安全形式的好轉，反而幫助侵略者最大化地榨取在中國東北的利益。日俄將原料低價輸出，再將工業制成品通過自己控制的鐵路低價傾銷以占領市場。綜上可見，興邊富民行動在實施的過程中除了像內地一樣考慮經濟因素和人民收益之外，還需要將國防安全納入全盤進行考量。離開安全討論興邊富民，就如同海市蜃樓一般，隨時都可能成為一場空。

（三）以興邊富民促民族團結與國家安全

少數民族為邊境地區的安全穩定作出了不可磨滅的貢獻，興邊富民既是直接回報這些邊民長期以來的付出，更是國家長治久安、民族團結進步的深層次保障。邊疆安定不僅僅是邊防官兵的事，需要邊境地區各族人民團結一心，協力奮進。塔什庫爾干地區的邊境線有45 條對外通道，其中部隊直接駐守4 條，其余41 條對外通道主要依靠生活在這里的少數民族牧民守衛，他們是國家一支不拿槍的軍隊、是國家不拿薪餉的邊防軍[11]。邊民的愛國情懷基于對國家的認同，而邊民保衛邊疆的行動則是對其生活的土地的愛。維護國家安全與民族團結，需要落實興邊富民行動，更有效地推進邊境治理。