當(dāng)城市遇上機遇，如何“險”中求勝？

秦虹 蘇鑫

推薦語：

這本書從規(guī)律、經(jīng)驗和制度三個維度，回溯了城市更新的歷史，考察了大量鮮活的案例，落腳于制度保障，內(nèi)容詳實，視角獨特。更為難得的是，全書把對商業(yè)模式的探索和社會問題的解決有機結(jié)合，充滿了人文關(guān)懷，有著面向未來的胸襟和智慧。

——萬科執(zhí)行副總裁、首席財務(wù)官 孫嘉

如果你了解一切世界名城的城市化過程，你就會發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城市都經(jīng)歷了“膨脹”“應(yīng)急”“調(diào)整”“控制”四個發(fā)展階段，而在其中的“調(diào)整發(fā)展方向”階段，無一例外地都進行了大規(guī)模的“城市復(fù)興”。在這方面，從歐洲到美洲，再到亞洲的發(fā)達地區(qū)，都給我們提供了大量的先行經(jīng)驗。在這些先行的經(jīng)驗中，一定包含著可供我們中國當(dāng)下借鑒的模式。

——華高萊斯董事長兼總經(jīng)理 李忠

一座城市和一個人的成長過程是相似的，從嬰兒成長為青年、壯年，再逐漸衰老，慢慢都會出現(xiàn)一些疾病。對于城市而言，當(dāng)現(xiàn)有城市機體出現(xiàn)了問題，原有城市功能已不能滿足現(xiàn)在的城市人群的消費需求，這就需要進行更新改造。

城市更新貫穿于城市發(fā)展的各個階段，融匯了社會、經(jīng)濟、自然環(huán)境和物質(zhì)空間的全面復(fù)興和可持續(xù)發(fā)展，能夠使城市變得更有生機和競爭力，是城市發(fā)展的永續(xù)過程。中國的城市更新已經(jīng)從傳統(tǒng)的物質(zhì)層面的城市更新發(fā)展到反映新時代要求、承載新內(nèi)容、重視新傳承、滿足新需求、采用新方式的城市有機更新的新階段。

如上海在經(jīng)歷大拆大建、盲目改建之后，開始編制風(fēng)貌區(qū)保護規(guī)劃，對城市更新的各個要素進行控制，城市更新步入正軌。2016年開始，上海城市更新開展了“四大行動計劃”“城市微更新”等行動。

2015年廣州市率先在全國成立城市更新局，針對“三舊”改造過程中出現(xiàn)的問題，探索“微改造”模式，強調(diào)多元主體參與，創(chuàng)新改造方式，有效提高改造綜合效益。從大拆大建到微小處入手的改良，“微改造”正在改變著廣州的城市面貌。

目前，中國其他地方也積極地進行了有益的探索，積累了諸多經(jīng)驗。中國的城市更新已然進入了有機更新的新階段，城市更新將是中國城市發(fā)展的一個機遇。

但目前中國的城市有機更新還處于起步階段，總結(jié)學(xué)習(xí)借鑒國外及我國部分城市的有益經(jīng)驗，中國城市的有機更新面臨各項制度不完善、金融體系無法滿足現(xiàn)有需求等問題的巨大挑戰(zhàn)。為了補齊制度上的短板，中國的城市更新或應(yīng)從以下幾個主要方面進行研究：

一是完善法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系是推進城市更新的重要保障，雖然我國部分地區(qū)或城市對城市更新立法進行了有益的探索，但仍缺乏國家層面的法律法規(guī)支持。隨著城市有機更新的推進，急需城市有機更新的法律頂層設(shè)計。因此，要加強城市有機更新法律法規(guī)體系建設(shè)，努力建立包括法律、條例、規(guī)章、地方法規(guī)到實施細則的多層次法律制度體系，為城市有機更新提供法律保障。

二是給予規(guī)劃政策支持。城市有機更新應(yīng)首先制定城市更新專項規(guī)劃，明確更新的重點區(qū)域、更新方向、目標(biāo)、時序、更新策略等。同時，研究制定土地用途彈性調(diào)整制度，允許特定區(qū)域內(nèi)的土地功能彈性變更。另外，借鑒國際經(jīng)驗，可劃定城市有機更新功能區(qū)或城市有機更新單元，給予一定的政策支持，在實踐中探索城市有機更新的有效路徑。

三是建立財政資金引導(dǎo)機制。城市有機更新所需資金巨大，僅靠財政資金無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，重在發(fā)揮財政資金的杠桿作用，積極吸引社會資本參與城市有機更新事業(yè)。借鑒部分國內(nèi)城市已有的經(jīng)驗，設(shè)立城市更新基金，發(fā)揮城市更新基金的引導(dǎo)推動作用。進一步探索應(yīng)用公私合營模式，通過公私合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，降低政府負(fù)擔(dān)，同時也減小了社會主體的風(fēng)險，從而提高社會力量參與的主動性和積極性。

四是構(gòu)建多主體共同參與機制。城市有機更新涉及主體較多，政府、投資人、民眾是最重要、最直接的利益主體，應(yīng)在符合總體規(guī)劃的情況下，通過多方協(xié)商，平衡各相關(guān)利益主體之間的需求，以實現(xiàn)多方共贏。借鑒國外和國內(nèi)城市經(jīng)驗，可給予容積率獎勵、稅收優(yōu)惠、補助金等優(yōu)惠政策，吸引社會力量參與城市更新事業(yè)。

五是完善城市有機更新管理。城市有機更新涉及多元的利益主體和復(fù)雜的利益關(guān)系，通過專職管理機構(gòu)整合部門政策、協(xié)調(diào)部門利益，可提高辦事效率和政策執(zhí)行力。理順有機更新項目從規(guī)劃、建設(shè)到備案、管理的流程，合理簡化審批流程，推進城市更新事業(yè)順利開展。

中國的城市更新還存在著原有的金融支持體系已無法滿足城市有機更新的融資需求的問題。這就需要進行相應(yīng)的改革：

從金融支持的角度看，拆除重建型的城市更新項目，與房地產(chǎn)開發(fā)的流程類似，能夠納入現(xiàn)有的房地產(chǎn)開發(fā)融資體系，而對于不需要拆除重建，對原有物業(yè)重新進行功能定位、升級改造的有機更新型項目，則缺乏一套完整的融資支持體系。隨著對城市有機更新重視程度越來越高，城市更新將更多地選擇“有機”方式，根據(jù)存量物業(yè)獲取、改造和運營的特點，需要相應(yīng)的融資體系給予支持。

在缺乏持有型基金的情況下，銷售特別是散售，有利于城市更新企業(yè)快速收回前期投資，實現(xiàn)盈利。但由于項目出售后分散在多個持有者手中，往往不利于后期的整體運營，在某種程度上對物業(yè)價值產(chǎn)生負(fù)面影響。目前，需要發(fā)展持有型基金和長期租賃的融資安排，解決運營型城市更新項目資產(chǎn)獲取和改造的資金需求。

城市有機更新是對城市舊有資產(chǎn)進行更新改造，目標(biāo)物業(yè)一般位于城市核心位置、資產(chǎn)價格普遍較高，更新項目對資金的需求量巨大。而中國城市更新長期以來更多地采取重資產(chǎn)運營模式，現(xiàn)有金融支持更多地適應(yīng)重資產(chǎn)運營，隨著城市有機更新越來越多地采取輕資產(chǎn)運營方式，需要加大相應(yīng)的金融支持力度。

（本文選自秦虹、蘇鑫所著的《城市更新》一書，內(nèi)容略有刪減。）

編輯：牛綺思