論政府職能向社會組織轉移清單制度的完善

余紅燕

[摘 要]在推進政府職能向社會組織轉移改革的進程中，溫州率先探索建立政府職能向社會組織轉移清單制度。溫州建立起來的政府職能向社會組織轉移清單制度業已取得階段性成效，同時也存在亟待完善的空間。堅持全面深化改革，普遍推行政府職能向社會組織轉移清單制度，需要構建完善的政府職能轉移清單，需要大力培育壯大社會組織，建立職能轉移的財政聯動機制，完善職能轉移合同，健全協同工作機制和進一步強化政務公開。

[關鍵詞]政府職能 社會組織 清單制度 溫州

轉變政府職能是當代中國深化行政體制改革的核心任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。目前，溫州正在積極建立和完善政府職能向社會組織轉移清單制度，這既是進一步深化行政體制改革、推進政府職能轉變在地方實踐層面的創新性探索，又是作為改革開放風向標的溫州大膽創新和力爭打造全面建成小康社會標桿城市的生動寫照。從改革的時間維度上來看，溫州探索建立政府職能向社會組織轉移清單制度毫無疑問走在了浙江乃至全國的前列。那么，在未來全面深化改革的大背景下，在普遍、全面推行權力清單制度的大趨勢下，總結梳理溫州改革的經驗與得失，對于浙江乃至于全國都具有極為重要的積極意義。

一、治理現代化語義下的政府職能向社會組織轉移清單制度

黨的十八屆三中全會明確提出了全面深化改革的戰略部署，總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化在政府層面上首先體現在政府治理的現代化，歸根結底是實現政府治理制度、治理體系以及治理方式的現代化，最終實現人的現代化。

（一）政府職能向社會組織轉移清單制度是治理制度現代化的重要體現

治理制度現代化是政府治理現代化的本質要求。制度問題是政府治理的根本性問題，治理的制度化水平是政府治理水平的具體體現。政府治理現代化過程實質上就是以制度建構、完善為基準的制度現代化過程。建立政府職能向社會組織轉移清單制度，就是以清單的形式將轉移內容予以固化，并圍繞其同步構建相應的配套措施，最終使之形成一套相對完整的制度，換言之就是對政府職能向社會組織轉移進行制度化設計。傳統意義上的改革，更加注重改革設計的目的性和改革舉措的有效性，因此，相較于傳統的改革，建立政府職能向社會組織轉移清單制度無疑是全面深化改革進程中一次奔向治理制度現代化的突破性飛躍。

（二）政府職能向社會組織轉移清單制度是治理體系現代化的重要途徑

在計劃經濟時代，我國的政社關系可以視為家國同構，國家和社會之間的邊界十分模糊。社會自主性不足，無形中扼制了社會發展的活力，弱化了社會發展的基本動力，不僅如此，社會力量在公共事務治理過程中，有效作用的發揮極為有限。在深化改革的推動下，原有的政社關系逐漸發生變化，政社邊界逐漸明朗起來，這極大地促進了我國社會的快速發展，也為經濟的迅速崛起增添了內驅力。但是，當前我國經濟發展已經進入新常態，發展動能進入轉換窗口期，這對于構建適應新的經濟發展態勢的政府治理體系要求日益提高。從某種程度上說，構建新型的政社關系，建立科學有效的政府治理體系，是進一步釋放社會活力，進而為經濟發展增添新動能的重要路徑，當然也是回應政府治理現代化內在要求的必然結果。政府職能向社會組織轉移清單制度有助于明確政府與社會間的邊界、職能，對于理順政府與社會之間的關系，形成現代化治理體系，在更好地發揮政府作用的同時，充分發揮社會力量的積極作用，具有舉足輕重的作用。

（三）政府職能向社會組織轉移清單制度是治理方式現代化的重要形式

我國傳統的治理模式更多地表現為全能型治理，政府成為公共治理的唯一合法主體。以市場經濟為取向的經濟體制改革，解構了全能型治理模式，形成了政府主導的新型治理模式，拓展了市場主體和社會力量參與公共治理的空間。而政府職能向社會組織轉移清單制度，則在厘定社會力量參與公共治理空間的基礎上，又對治理空間予以固定化，即以參與空間的固化來保障社會力量的公共參與度，其實質就是政府治理方式的民主化。民主化是政府治理方式現代化的重要手段，政府職能向社會組織轉移清單制度，不僅豐富了政府治理方式現代化的民主形式，而且也拓寬了政府治理方式現代化的民主渠道。

二、政府職能向社會組織轉移清單制度建立的溫州探索

溫州內在的創新品格不僅體現在市場經濟領域，也具體地表現在政府管理層面。伴隨著整個改革開放過程，與市場經濟發展相適應的政府管理創新始終沒有停止過。溫州模式形成的過程，就是政府管理不斷創新的過程。從改革開放初期政府管理的“無為”，到近年政府管理角色的適應性調整，無不烙下了政府與時俱進的創新性特質。

（一）改革探索過程

政府與時俱進的創新性特質是溫州率先建立政府職能向社會組織轉移清單制度的根本原因。溫州建立政府職能向社會組織轉移清單制度被形象地稱為“第五張清單”改革。溫州推進政府職能向社會組織轉移的改革探索可以追溯到2010年3月。當時，溫州市環境保護局首先出臺了《行業協會參與環保管理試點實施方案的通知》（溫環發〔2010〕41號），在全市范圍內探索實施行業協會參與環境保護管理工作。根據實施方案，溫州市電鍍行業協會等五家社會組織作為試點承接原本由環境保護局履行的部分技術性、服務性、審批性職能。

2013年可以說是溫州全面推進政府職能向社會組織轉移實質性改革的元年。年初，溫州市經濟和信息化委員會印發《溫州市鞋革行業協會創新發展試點方案》和《溫州市鞋革行業協會創新發展試點方案實施細則》，首次以文件形式明確規定將原來由政府部門承擔的與本行業有關的13項技術性、服務性職能轉移給溫州市鞋革行業協會，與此同時，涉及經信、科技等六個政府部門的八項職能也被作為單項試點轉移給相應的行業協會。為了做足改革的準備工作，時任溫州市市長陳金彪前往有關行業協會考察調研，并主持該項改革課題，多次召開專題會議，開展調查研究工作。隨著各項準備工作日趨完善，《溫州市推進政府向社會組織轉移職能工作總體方案》（溫政辦〔2013〕170號）于2013年9月正式出臺，拉開了政府職能向社會組織轉移改革的序幕。

政府職能轉移改革較為規范的文件發布于啟動改革的第二年，即在2014年2月23日印發了《溫州市政府職能向社會組織轉移暫行辦法》（溫政辦〔2014〕127號）和《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄和市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄（第一批）的通知》（溫政辦〔2014〕130號）兩份文件?！稖刂菔姓毮芟蛏鐣M織轉移暫行辦法》主要對實施政府職能轉移改革的程序、政府職能轉移的主體范圍、職能轉移的方式以及承接政府職能轉移的主體進行了規范性確定?！稖刂菔姓毮芟蛏鐣M織轉移目錄和市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄（第一批）的通知》則以清單的形式將向社會組織轉移的部分政府職能予以確認，合計全市共轉移出167項政府職能。同時，具備承接政府職能轉移條件的社會組織清單也一并被羅列出來，共有110家不同類型、功能的社會組織進入清單。

隨著改革的持續深入推進，第二批轉移清單于2016年年初正式推出。《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄（第二批）》又整合了85項原本由政府履行的職能轉移給相應的社會組織。相對于第一批轉移清單，第二批轉移清單更加貨真價實?！稖刂菔惺斜炯壘邆涑薪诱D移職能條件的社會組織推薦性目錄（第二批）》再次增補了40家社會組織作為承接政府職能轉移的備選承接主體。通過兩次增補和完善，截至目前，列入清單的可轉移的政府職能已達到252項，具備承接政府職能資質的社會組織多達150家，在此基礎上建立起來的政府職能向社會組織轉移制度運行良好。

（二）改革的主要經驗

縱觀當前的改革，以不斷完善清單為主線的溫州政府職能向社會組織轉移清單制度業已經取得一定的成效，主要表現在：一是大批政府職能經過政社協議順利轉移出去。溫州政府職能轉移改革的最大成就是，通過建立清單，明晰需要轉移的政府職能和承接政府職能的社會組織，實現了政府職能向社會組織轉移，邁出了改革的實質性步伐。二是已經轉移出去的政府職能正在由社會組織代為有效履行。包括改革試點階段在內的絕大多數被轉移出去的政府職能，正在由相應的社會組織承擔和履行。當然，該項改革也存在不足之處，還有需要進一步完善。

1.建立清單制度是政府職能向社會組織轉移過程中的關鍵性舉措。從2010年溫州市環境保護局轉移部分政府職能給社會組織，到2013年政府職能轉移改革總體方案的出臺，可以說，這三年左右的時間是政府職能轉移改革的試點階段，無論是實踐操作層面還是政策的構建方面，都具有明顯的試點摸索特征。2014年以來，基于不斷深化改革的自覺性需求與權力清單制度改革的帶動作用，溫州開始逐步構建政府職能向社會組織轉移的職能清單和社會組織清單。這兩個清單的建立，一方面既明確了轉移出去的具體政府職能，又明確了可以承接政府職能的社會組織，為政府職能向社會組織轉移在具體操作上提供了基本依據；另一方面也為政府職能轉移改革賦予了制度性規定，以改革的制度化設計鞏固了政府職能轉移改革的成果。

2.發育相對成熟的社會組織是政府職能向社會組織轉移的前提條件。行業商會和行業協會是構成溫州社會組織的兩大主體，歷史上行業商會隸屬于市工商聯主管，行業協會則歸口于市經貿委主管，它們的發展歷史都較為悠久，大約始于明清時期。在改革開放以后，溫州市場秩序的擴展和市場體系的發育，拓展了社會組織的成長空間，極大地促進了社會組織的蓬勃發展，尤其是在本世紀初實施的社會組織管理改革以來，溫州社會組織的發展更是進入鼎盛時期，這不僅體現在社會組織的數量上，而且也體現在社會組織的成熟度上。溫州的社會組織數量多，一般發育相對成熟，而且活躍度亦非常高，在經濟社會的發展過程中發揮著不可或缺的重要作用，可以說，溫州是現代社會組織發展最好的地區之一。發展良好的社會組織為溫州成功實施政府職能向社會組織轉移奠定了堅實的基礎，成為改革得以有效推進的重要前提。盡管如此，在政府職能向社會組織轉移改革的過程中，也出現了少量政府職能找不到可以承接的社會組織，這也是此項改革面臨的一個挑戰。

3.簽訂協議是政府職能向社會組織轉移的基本保障。推進政府職能向社會組織轉移改革，并建立政府職能向社會組織轉移清單制度，離不開一定的保障措施。由內而外主動發力推動改革，與建立高級別的組織領導是改革順利推進和取得預期實效的根本保障，而簽訂政府職能向社會組織轉移協議，則是改革順利推進和取得預期實效的基本保障。根據《溫州市政府職能向社會組織轉移暫行辦法》（溫政辦〔2014〕127號）規定，簽訂協議是政府職能向社會組織轉移的必經規程之一，主要由政府職能轉出部門和承接組織兩方進行簽訂。其中，協議明確規定了轉接雙方的權力義務、經費支出以及承接資格的取消條件等內容。承接政府職能的社會組織則需要嚴格遵守轉移協議，依據所承接的職能內容和要求履行相應的職能。

4.加強監管是政府職能向社會組織轉移的必要手段。在建立政府職能向社會組織轉移清單的過程中，溫州市相關部門十分重視對承接政府職能的社會組織的監管。涉及職能轉出的部門都要求制定相應的監管辦法，并定期開展社會組織履行政府職能情況的評估驗收，這既是對社會組織履職過程中的業務指導，也是對社會組織履職的監督檢查。

總之，溫州建立政府職能向社會組織轉移清單制度具有一定的樣板意義。已經取得的實質性改革績效表明，推進政府職能向社會組織轉移不僅可能，也是可行的，它既豐富和深化了中國行政體制改革理論與實踐，又為未來深化政府職能向社會組織轉移改革提供了有益的經驗借鑒和啟示。

三、完善政府職能向社會組織轉移清單制度的路徑選擇

放、管、服改革是當前行政體制改革的主要命題。其中，“放”有兩層含義：一是自上而下的放權；二是自政府內部向外部釋放權力。自政府內部向外部釋放權力，既包含政府通過簡化行政審批程序，將市場的權力還給市場，充分發揮市場的決定性作用，又包含政府將部分職能轉移出去，交給社會組織代為履行。那么，如何推進政府職能向社會組織轉移，以及如何確保政府與社會組織間的合作順暢、高效？無疑，建立政府職能向社會組織轉移清單制度不失為一條上佳的路徑選擇。

（一）構建完善的政府職能轉移清單

政府職能向社會組織轉移改革最為關鍵的環節是需要建立職能轉移的各項清單，其中重點包括職能清單、社會組織清單、責任清單和經費清單。

1.職能清單是政府職能轉移改革的先決要件，它決定著改革的深度和水平。將需要轉移的政府職能以清單的形式羅列出來，無疑能夠為改革的下一步推進提供規范和指引。但是，究竟應當轉移哪些職能，需要慎重做出選擇。理論上講，轉移出去的政府職能既要符合經濟社會發展實際，確實有利于發揮社會組織力量作用，確實有利于提高公共服務質量，確實有利于社會組織的承接，又要符合政府部門工作實際，確保職能轉移出去以后更有利于政府部門集中力量推動其他方面工作，有利于激發政府部門的工作積極性，有利于政府精簡瘦身，有利于促進政府職能轉變。

2.社會組織清單是政府職能轉移改革能否取得預期成效的約束性條件。改革首先要確保被轉移出去的職能能夠得以正常履行，這就需要由適合履行該項職能的社會組織來承接。“適合”意味著：一是該社會組織的組織結構設置科學合理，二是該社會組織擁有足夠的組織成員，三是該社會組織具備履行職能的能力水平，四是該社會組織擁有合法的組織場所和資金保障。因此，推動政府職能轉移改革有必要開展社會組織評估工作，并編制社會組織清單。

3.責任清單是政府職能轉移改革質量的重要保證。轉移政府職能的根本目的在于促進政府職能轉變，同時通過發揮社會組織作用提高公共服務質量。而這一目的的實現，有賴于政府職能轉移責任的界定是否明確無誤。從某種意義上說，責任是一種自我約束機制，明確責任才能保證被轉移出去的職能得以有效履行。所以，在推進改革的過程中，需要同步理清職能轉移的責任分擔，建立合理的責任分擔機制，并將責任以清單的形式加以明確和固定。

4.經費清單是政府職能轉移改革的重要條件。推進政府職能向社會組織轉移，必須開展職能履行的經費評估，即對每一項被轉移出去的職能進行價格衡量，并明碼標價，最終形成經費清單。建立經費清單，一方面便于規范公共財政支出，避免財政經費的浪費和權力尋租；另一方面，便于社會組織有目的性地承接政府職能。

（二）大力培育和發展社會組織

建立政府職能轉移清單制度，必須大力培育和發展社會組織，夯實政府職能轉移的社會組織基礎。從溫州的實際情況看，社會組織的發育水平難以全面承受政府職能轉移之重，尤其對于那些社會組織發育水平較低的區域，推進該項改革會遭遇更大的瓶頸。鑒于此，當務之急就是要花大力氣培育和發展社會組織。

1.明確社會組織培育和發展的基本原則。結合國外社會組織發展實踐與我國的具體國情，我國社會組織培育應當堅持以建立政府與社會合作伙伴關系為目標，以堅持黨的領導、政府主導、社會協同，充分發揮社會組織自主性為原則。

2.制定社會組織促進法。當前，我國尚未出臺社會組織促進法，對于如何發展社會組織，如何規范社會組織，由于缺乏法律依據，各級地方政府表現出相對較為保守的姿態，極大地制約了社會組織的成長和發展。因此，應當結合我國國情，適時制定社會組織促進法，為培育和發展社會組織提供法律上的依據。

3.創新社會組織管理體制機制。社會組織的發展和繁榮離不開相對寬松的管理體制機制，以創新管理體制機制促進社會組織發展和繁榮，一方面是要變雙重管理體制為主管部門的業務指導，另一方面是要改革社會組織成立登記制度為申請備案制。通過改革創新，最終形成有利于推動社會組織發展的體制機制優勢。

4.完善各項配套政策。社會組織的發展需要配套政策予以支撐，這既是對社會組織的引導，也是對其發展進行規范。一是完善各項稅收減免政策，通過稅收減免引導社會組織活動，為社會組織發展積蓄資金力量。二是完善職稱評審制度，暢通社會組織從業人員職稱晉升通道，為社會組織發展提供人才保障。

5.加強監管。加強對社會組織的監督管理，正確引導社會組織建立科學的法人治理結構，強化組織內部治理，完善組織籌資機制，提升組織信任度，塑造組織影響力，增強組織凝聚力，以科學的自我治理和高水平的自我管理促使自身不斷發展進步。

（三）制定完善的政府職能轉移合同

建立政府職能向社會組織轉移清單制度，與以往改革最大不同點在于它是一種基于政府與社會組織間訂立契約的委托—承諾性質的改革。雖然采取委托、授權或購買等多種方式推動職能轉移，但實際上，就是政府將部分職能履行的權限委托給社會組織，并提出履行的具體標準。相應地，社會組織以合同的形式向政府作出書面承諾，當社會組織的承諾與政府的要求達到一致水平時，改革行為才能被認定為實質上的發生。所以，合同在政府職能轉移改革中有著舉足輕重的地位，必須不斷加以完善。

1.完善職能履行的標準。社會組織履行政府職能，必須考量履行標準，也就是在合同中要詳細和明確地規定社會組織提供公共服務的質量、效率等。一方面，是為社會組織履行政府職能提供標準依據；另一方面，便于開展對社會組織履職情況的準確評估。

2.完善服務對象評價、投訴對于合同終止履行或解除的約束性規定。建立社會組織履行政府職能的顧客導向機制，由社會組織的服務對象針對服務質量等做出客觀的評價。同時，建立完善投訴機制，暢通服務對象的投訴、監督渠道。最終，運用服務對象的評價、投訴結果來衡量、評價社會組織的履職情況，并以此作為合同終止履行或解除的一個參照依據。

（四）建立政府職能轉移的財政聯動機制

建立政府職能轉移清單制度，必須堅持財權與事權相統一的原則，建立職能轉移的財政聯動機制。

1.及時核減職能轉出部門的財政預算額度。職能轉移給社會組織，意味著行政事項的減少。隨著行政事項的縮減，部門財政經費預算應當相應減少，至于減少的額度，需要進行科學的論證。理論上講，用于補貼、支付給承接政府職能的社會組織的經費額度，應當成為削減對應政府部門財政經費額度的基本依據。如果不采用類似一一對應的辦法核減財政經費，就會出現事權轉走、財權保留的現象，從而導致財政支出增加，形成對公共服務的擠壓效應，最終違背政府職能轉移改革的初衷。

2.完善職能轉出部門與財政部門間的信息機制。完善職能轉出部門與財政部門間的信息溝通機制，是及時核減職能轉出部門財政經費預算額度的關鍵環節。由于職能轉移具有一定的動態性，具體哪些部門轉出了哪些職能，有必要將這些信息及時傳送給財政部門，以便于在部門財政經費預算時作出相應的調整。

（五）健全有關的協同工作機制

政府職能向社會組織轉移清單制度建立的涉及面廣，過程復雜，必須配套相應的工作機制。

1.建立健全監督機制。政府職能轉移改革涉及轉移職能的梳理、社會組織資質的評估、配套資金的核算、合同的擬定與簽約、合同履行評估等環節，每一個環節都存在權力濫用的風險，因此，建立健全監督機制，強化改革過程的全過程監督，是改革順利推進的重要保障。

2.建立健全評估機制。首先需要建立科學的評估指標體系，指標體系既要全面反映改革內容，又要能夠樹立有利于推動職能轉移和履行的價值導向。其次，要構建多元化、立體式的評估主體結構，充分發揮專家、社會公眾等的評估作用。

3.建立健全長效機制。積極構建政府職能向社會組織轉移清單制度運行的長效機制，防止政府職能轉移改革的“短命效應”。其中，最為關鍵的是將清單制度納入地方人大監督議程，中間任一環節的調整變動，必須經由人大表決程序。