權力清單制度評析

周廣通 聊城大學 252000

“權力清單”在我國出現的時間并不長。最早關于“權力清單”的報道是關于2005年河北省邯鄲市公開的全國首份市長“權力清單”的。2006年，石家莊市開始公開市直部門的“權力清單”。2007年，有30個省份開展了行政執法依據清理工作，并向社會公布了清理結果，基本理清了一批行政執法權力清單。2009年，中紀委、中組部主導在江蘇唯寧縣、河北成安縣、四川省成都市武侯區等三地開展“縣委權力公開透明運行”試點，要求祛除權力的神秘感、封閉性，厘清權力事項，公布“權力清單”，還權力真相于黨員群眾。這是中央首次對權力清單的公開表述。2013年中共中央在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。

關于權力清單，目前還沒有權威的定義。有的從權力清單功能上進行理解的。“權力清單就是要把權力關進制度的籠子，讓公眾知道政府的權力邊界，從源頭上減少審批環節、降低審批門檻、激發市場活力。”權力清單就是“讓職權配置要更加優化;職權邊界要更加清晰;職權運行要更加公開;職權監管要更加到位”。有從權力清單內容上進行解釋的。“權力清單就是對于各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限。”這些對權力清單含義的闡述，都是從某些方面說明了權力清單的內在要素，都有一定的合理性。

一、權力清單的定位

盡管各地政府公布的權力清單在職權類別、依據掌握、細化程度等方面有所差異，但權力清單的結構基本一致，主要包括兩個方面內容:一是行政權力目錄。即行政權力的基本要素，包括權力名稱、權力類別、實施依據、行使主體等。二是權力運行流程。即權力的行使條件、程序、環節、期限、是否收費、監督投訴電話等，形式上體現為行政權力運行流程圖、行政權力信息表、辦事指南等。政府制定權力清單，將分散于法律法規規章和規范性文件中的權力事項進行集中梳理，并列表清單公之于眾，主動接受社會監督，這本質上是“一種制度性授權機制”。

權力清單的定位在于兩個方面:第一，揭示政府權力的運行邊界和行使條件。通過制定權力清單，對權力主體、權力項目、權力流程進行梳理集中，將隱含在法律法規規章和規范性文件之中的政府權力揭示出來，將政府權力行使的條件、程序、后果披露出來，等于為政府權力畫了一個圈，在政府與社會之間劃出邊界。界內是政府治理的范圍，界外是社會自我調節、居民自治的領域。政府“法無授權不可為”，不得動用行政權力非法干預界外的社會生活。第二，公開政府權力信息。既包括靜態的、制度層面的權力信息，例如權力目錄、權力主體、權力依據、權力運行流程圖、行使條件、辦理程序、法定時限等;也包括動態的權力信息，例如項目實施情況、審核審批信息、案件辦理數量、過程、結果等。通過建立和推行權力清單制度，將權力運行的過程、條件向權力的服務對象公開公布，讓公眾對“法定”權力與“實然”權力能有切實的體驗和感受，權力的缺位、錯位、越位更易得到揭示和抵制。理想狀態下的權力清單制度，應該明確不同行政

層級、不同行政單位的權力，確立清晰的政府治理邊界，實現權力運行狀況的公開透明，從而最大限度壓縮因信息不對稱造成的權力異化空間。按照十八屆三中全會的戰略部署“強化權力運行制約和監督體系”是全面深化改革的十五個任務之一。而落實對權力的制約和監督，必先明確權力的邊界。邊界不清，政府部門行使權力是否越界、是否不作為將難以識別，權力的監督和制約根本無從談起。由此可見，權力清單制度的獨特價值在于:凸顯政府權力的制度邊界，促進權

力運行公開透明，從而為權力的規范、監督和制約創造條件。

二、推行權力清單制度的意義

（一）權力清單制度是達成全面深化改革事業核心任務的重要依據。

權力清單的公開，將為政府、社會、企業和學術界提供觀察、分析和評估權力行使過程及其行使結果的基礎信息。而權力運行流程公開后，將直接暴露政府體系內部固有的低效、浪費、腐敗等問題，從而為政府再造、優化流程、提高效能、重塑結構提供基本依據。

第二，權力清單制度的實施為全社會提供了討論公共權力和資源的基礎信息

平臺。全面深化改革事業的重點是經濟體制改革，其核心是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。要做到這一點，需要處理好政府與市場關系，全面正確履行政府職能。這包括兩個方面的任務:一是政府把該放的權力放開、放徹底;二是政府把該管的事情管好、管到位。權力清單的公布，有利于促進政府、市場、社會共同就“政府哪些該管、哪些不該管”的核心問題進行討論、形成共識，從而構建更科學民主的公共決策機制和公共管理機制。這無疑將有助于深化改革的核心任務的達成。

（二）權力清單制度是破除利益藩籬和凝聚改革合力的重要工具。

權力清單制度將直接破除體制內外的既得利益藩籬。權力清單制度如能嚴格執行，公共權力無法隨意延伸到清單范圍之外，將極大壓縮腐敗分子的尋租空間。即使在公共權力能合法行使的領域，由于各項權力及其運行流程己經充分公開，官員的自由裁量權亦將被大大壓縮，以權謀私的機會也會相應減少。權力事項和運行流程一旦公之于天下，不僅能強化公務人員的規范責任意識從而提升行政效率，也將顯著減少政府對市場與社會活動的過度干預，減輕企業和群眾的負擔。從長遠來看，權力清單制度將為釋放改革紅利、激發社會活力、消除市場扭曲提供制度保障。

（三）權力清單制度是構建權力監督制約與懲防腐敗體系的基礎工程。

權力清單制度是建立懲防腐敗體系、從源頭上預防腐敗的一項基礎性工程。腐敗是公權私用行為，要想有效預防腐敗，就必須掌握公共權力和公共資源的家底。監督和制約權力的前提是公開權力。權力清單制度從權力源頭著手，通過強化輿論監督、公眾監督、民主監督等多元監督作用，能有效彌補黨政自我監督的不足。該項制度如能順然延展至黨務、政務和各領域，徹底落實系統性的公開制度，就將為“權力運行的制約與協調機制”奠定堅實的基礎，從而全面實現對腐敗的源頭治理。

三、權力清單制度的完善

從當前的行政權力清單制度推進情況看，我們認為，政府層面還要做好以下四項工作。

第一、全曲清理規章和規范性文件，規范權力的來源和依據。列入清單中的行政權力，并非行政機關目前實際享有的權力，而是有法律根據的權力，因而必須為行政權力尋找法律上的依據，即尋找行政權力的合法性和正當性。盡管通常認為法律、法規和規章是行政權力的一般法源，但整體來看標準不盡明確，遇有規定模糊、不一致等情形，行政權力的確定就會產生困難。更為麻煩的是，各級政府的行政規范性文件，規定了大量的行政管理職責和措施，有的不盡合法合理，給行政權力的梳理帶來極大挑戰。因此，有必要對行政管理規章和規范性文件進行全面的清理，先從制度層面厘清行政權力的來源和依據。

第二、全面清理并公布各類行政權力主體。根據行政法規定，行政主體包括行政機關和法律法規授權組織兩類。但是，從我國行政管理和機構設置的實際看，行政權力主體的甄別要復雜得多。鑒于各級、各地的機構設置差異較大，有必要對“政府”本身進行摸底，先清理并公布各類行政權力主體，明確哪些組織屬于“政府”，進而納入清單管理。

第三、及時調整更新行政權力清單，提請各級人大常委會審議公布。鑒于行政權力的復雜性及層級對應關系，行政權力的梳理要堅持自上而下的原則，由國務院及其部門(特別是實行國家垂直管理部門)先公布完整的(不只行政審批)權力清單，然后逐級推進。已經公布權力清單的地方，政府要對權力清單及時進行調整更新。比較可行的做法是，由各級政府梳理行政權力清單，并提請本級人大審議通過，并由人大向社會公布。

第四、加大對行政權力清單的公開和宣傳力度“陽光是最好的防腐劑”，權力清單及其運行過程的公開程度直接影響到其實施的效果。要加強權力清單及其運行流程的信息化建設，改進升級各級政府現有行政審批系統、行政執法信息平臺，提高政府權力的透明度。既要政府統一公開，也要求各政府部門、各單位自行公開;既要公開權力名稱、設定依據、行使主體等靜態信息，也要公開權力的運行流程、結果、數量等動態信息;既要在部門網站公開(可作為政府信息公開欄目的二級目錄)，也要在各部門、單位的辦事機構所在地特別是行政服務中心公開。同時，要加大權力清單的宣傳力度，引導社會各界參與，建立健全權力行使的外部監督機制。