河北鹽山：失能弱能貧困人口如何參與產業扶貧

失能弱能貧困人口是今后一段時期的重點扶貧對象。鹽山縣通過采取綜合措施，將對失能弱能貧困人口的社會保障兜底和產業幫扶有機結合，具有較強的參考價值。

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》指出，“過去五年，我們采取超常規舉措，以前所未有的力度推進脫貧攻堅。農村貧困人口顯著減少，貧困發生率持續下降，解決區域性整體貧困邁出堅實步伐，貧困地區農民生產生活條件顯著改善，貧困群眾獲得感顯著增強，脫貧攻堅取得決定性進展，創造了我國減貧史上的最好成績”。“從脫貧攻堅任務看，未來三年，還有3000萬左右農村貧困人口需要脫貧，其中因病、因殘致貧比例居高不下，在剩余三年時間內完成脫貧目標，任務十分艱巨”。要在2020年實現現行貧困標準下農村貧困人口全部脫貧，消除絕對貧困，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困的既定脫貧目標，必然要對因病、因殘等原因致貧的失能弱能特殊困難貧困人口進行重點對焦、精準幫扶。

失能弱能貧困人口脫貧要與產業扶貧相結合

失能弱能貧困人口致貧原因主要是因病、因殘及因意外喪失部分或者全部勞動力，目前針對這一部分特殊困難群體主要采用“社會保障兜底一批”實現脫貧。這一做法可以有效提高失能弱能貧困人口的收入水平，改善失能弱能貧困人口福利狀況，緩解貧困人口脆弱性問題，見效也最快。但是簡單以社會保障兜底解決脫貧問題，容易帶來貧困戶自身發展動力和機會不足問題，一定程度上也容易造成農村新的內部矛盾。

在實現精準扶貧、精準脫貧的“五個一批”脫貧路徑中，“發展生產脫貧一批”是首要路徑。習近平總書記強調，“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”。若將對失能弱能貧困人口的幫扶與產業扶貧相結合，既能調動貧困人口勞動積極性和內生動力，也有助于從長遠解決失能弱能貧困人口的幫扶問題，實現失能弱能貧困人口的穩定脫貧。要將產業扶貧與社會兜底保障統一于對失能弱能貧困人口的有效幫扶之中，關鍵在于“措施到戶精準、項目安排精準”，切實結合失能弱能貧困人口實際情況，因地制宜合理布局扶貧產業，有效構建扶貧產業與失能弱能貧困人口的利益聯結共享機制。

在精準扶貧工作開展較好且已完成脫貧退出的貧困縣中，個別貧困縣結合縣內貧困人口致貧原因和產業狀況，將產業扶貧與對失能弱能貧困人口的幫扶相結合，取得了顯著成效。當前，全國累計退出的貧困縣數量已達到153個，占貧困縣總數的18.4%。整體來看，153個已退出貧困縣在扶貧工作各個領域積極嘗試各種創新措施，扶貧工作整體開展情況較好，減貧成效顯著，貧困發生率均已低于申請退出的相關指標要求，脫貧手段對其他貧困縣的扶貧工作具有重要參考意義。

以河北省鹽山縣為代表的貧困縣在精準扶貧實踐中，針對失能弱能貧困人口脫貧問題，在社會保障兜底以外，積極結合產業扶貧政策和本地產業發展實際，創新工作思路、拓寬方法手段，較好解決了失能弱能貧困人口穩定脫貧問題。

從鹽山縣建檔立卡貧困人口致貧結構來看，因病、因殘和缺勞動力致貧占鹽山縣建檔立卡貧困戶比重74.6%，五保戶占比17.4%，60歲以上人員占比46.2%。從鹽山縣貧困人口的致貧原因可以看出，病人、殘疾人、老人等失能弱能貧困人口是主要的扶貧對象，貧困人口普遍缺少完整的勞動能力和產業發展能力。要實現脫貧退出摘帽，必須解決在貧困人口中占主體的失能弱能貧困人口的脫貧問題。針對這部分失能弱能貧困人口，鹽山縣在實施社會保障政策兜底的同時，積極探索通過實現居家就業遍地開花、突出小微工廠就地增收、強化龍頭企業輻射帶動、促進土地流轉資源生金等多元產業扶貧模式，有效聯結產業扶貧與失能弱能貧困人口，深化并拓展了失能弱能貧困人口參與產業扶貧的程度和范圍，提高了失能弱能貧困人口穩定脫貧能力和信心，這些經驗和方法具有重要參考價值。

實現居家就業遍地開花

“居家就業”模式是指村內農戶及貧困戶在企業設立的定點領取生產原料，根據自身時間情況在家加工后，由企業計件付薪回收的就業模式。“居家就業”的工作場所是在家中，對工作時間和工作強度沒有具體要求，靈活性極強，更加適合留守婦女、殘疾人、老年人等弱能貧困人口，極大降低了這部分特殊困難群體的工作難度，是產業扶貧“措施到戶精準”的一大創新。

鹽山縣積極引進和培育一批工藝插花、箱包、電子產業、食品、藤編、毛絨玩具等加工類企業，采取“公司+網點+貧困戶”經營模式，扶持發展以貧困戶為生產單位的特色家庭手工業。企業通過在人口居住相對集中的行政村內設立網點，周邊農戶可以到網點領取插花、藤編等手工業原料，領料后根據各自閑暇時間在家加工生產。這種手工業上手難度極低，并且只是簡單的重復勞動，即使是行動不便的老年人均可以從事插花等手工業。筆者實地調研時發現，正在插花的農戶多為60歲以上的老年婦女，年齡最大的達到80歲。加工完的成品農戶自行送到點上，按量付給農戶工資。由于“居家就業”模式的工資水平一般，使得其有效過濾了村內收入水平較高的農戶，絕大多數從事“居家就業”的農戶為農村老年人、病人、殘疾人等失能弱能貧困人口。“居家就業”模式適應了農村居民勞動時間分散靈活的現實情況，解決了失能及弱能貧困人口的就業問題和增收問題，激發了貧困戶自主脫貧的內生發展動力，對于拓展精準扶貧工作思路極具現實意義。目前，鹽山縣共有居家手工加工企業300多家，帶動貧困家庭600多戶，戶年均增收1500余元。

從鹽山縣的實踐情況看，“居家就業”模式適用于勞動力密集型且技術要求相對較低的手工加工業，具有計件付薪、彈性工作時間、收入風險低等特征，充分適應了留守婦女、殘疾人、老年人等弱能貧困人口的就業需求，對于增強貧困人口內生發展動力、塑造貧困地區就業創業氛圍也具有重要意義。

突出小微工廠就地增收

與“居家就業”模式較為類似，“小微工廠”和“居家就業”都屬于就近就業，但是“居家就業”模式更為靈活，對失能弱能貧困人口更具針對性，門檻更低，但是收入水平一般。“小微工廠”模式聚焦于失能弱能貧困家庭中勞動能力相對較好的貧困人口，門檻相對較高，收入水平也更高。鹽山縣一些貧困家庭成員雖然有一定的勞動能力，但需要照顧老人、孩子或病人，或因缺技能、缺少就近就業機會等，盡管他們有就業愿望，但是除了在家務農，沒有其他勞動收入來源，這部分弱能貧困戶如何實現穩定脫貧成為一個難題。

面對這一難題，鹽山縣因勢利導，鼓勵、支持和引導企業在村內設立小型生產車間即“小微工廠”，繼而優先招聘本村及周邊貧困人口到“小微工廠”務工，在家門口實現“一人就業、全家脫貧”。鹽山縣清香食品有限公司是一家生產春卷等速凍食品的小微企業，通過優先接收安置、優先保留工作崗位和彈性管理制度，幫助附近村莊的13名建檔立卡戶貧困婦女實現就業。該公司用小小的春卷撬動了國際市場，賺取外匯。2017年9月，被河北省婦女聯合會授予“河北省巧手脫貧示范基地”稱號。匯祥牧業養殖種植合作社主要經營杭白菊種植和毛驢養殖，流轉貧困村前閆村土地近千畝，優先雇傭30名建檔立卡貧困女性，進行田間管理以及季節性采摘，每人年均增收2000多元，使貧困群眾在自己的土地上順利就業脫貧。2017年10月，鹽山縣匯祥牧業養殖種植合作社被全國婦聯辦公廳認定為“全國巾幗脫貧示范基地”。通過典型示范帶動，全縣積極引導扶貧“小微工廠”60多家，帶動貧困戶550多人，年人均增收800余元，弱能貧困人口在獲得穩定收入的同時，也能夠促進家庭和諧，成為重要的產業扶貧模式。

與完全失能貧困人口不同，弱能貧困人口仍具有一定的勞動能力，對于貧困家庭脫貧致富仍具有勞動能力和勞動愿望，只是限于家庭情況的制約，無法外出務工。在幫助解決這部分群體就近勞動機會不足問題后，能夠迅速通過勞動增收致富，鹽山縣“小微工廠”的做法值得借鑒。

強化龍頭企業輻射帶動

龍頭企業是地方產業布局中具有較強輻射能力和帶動能力的骨干企業，通過向龍頭企業投入資金支持，在龍頭企業和失能弱能貧困人口之間建立合理的利益聯結機制，可以有效發揮扶貧產業的輻射帶動作用。在促進地區經濟轉型升級發展的同時，通過資產收益方式為失能弱能貧困人口增加穩定收入。

鹽山縣圣佛鎮扶貧小微工廠一角

鹽山縣在篩選龍頭產業企業時，秉持“被投入企業信譽良好，無生產假冒偽劣產品等違法違規記錄；企業資產大于投入扶貧資金的三倍以上；連續兩年無虧損”等三個硬指標。同時，為確保資金安全和收益持續，與企業簽訂3到5年的合作協議，并聘請第三方審計機構對企業的資產和經營狀況進行審計和風險性評估，各項程序嚴謹、規范，實現了產業投入資金的低風險、高收益和可持續性。2016年以來，鹽山縣與亞洲最大的上市養殖企業溫氏集團和河北省農業產業化龍頭企業恩際生物合作，投入產業資金3118萬元，每年返還本金和收益金758.474萬元。按照一般貧困戶年人均增收不低于1600元、建檔立卡低保五保戶年人均增收不低于300元的標準，將產業收益資金覆蓋到建檔立卡貧困戶。兩年來，龍頭企業資產收益扶貧方式共帶動建檔立卡一般貧困戶1285戶3288人，低保五保戶2641戶4107人。

為鼓勵各鄉鎮通過金融扶貧帶動貧困戶，對享受金融扶貧貸款企業分紅（每戶每年分紅不低于2500元）的貧困戶，補差至每人每年增收1800元，共帶動168戶506人。為了更加精準幫扶不同貧困深度的貧困戶，根據貧困戶屬性，發放紅、黃、藍三種收益權證，明確產業收益的來源、分配標準、分配方式，在增強產業扶貧項目與貧困戶的利益共享聯結機制的同時，增強了對失能弱能特殊困難貧困人口的帶動力度。為壯大貧困村的集體經濟收入，龍頭企業也拿出一部分產業收益資金分配到113個貧困村，使村集體年均增收2.1萬元，增強了村集體的凝聚力和戰斗力。

資產收益扶貧通過集中分散資金進行專業化、市場化投資運營，能夠降低資金投資的風險，從而為貧困戶提供穩定收入來源。在實踐過程中，嚴格篩選投資企業、建立風險防范機制和收益機制，同時建立合理的收益分配方式是開展龍頭企業帶動扶貧的重要前提和保障。

促進土地流轉資源生金

失能弱能貧困人口由于勞動耕作能力受限，土地閑置情況較為突出，土地利用潛力有待充分挖掘。在大力發展新型農業經營主體的背景下，促進土地流轉，有利于提高土地利用效率，通過吸納貧困戶務農、發放土地流轉收益等方式，可以為貧困戶增加一份穩定收入。

鹽山縣積極嘗試現代農業發展和產業扶貧相結合，盤活貧困村和貧困戶手中的土地資源，將土地流轉政策融入全縣產業扶貧政策鏈條，最大限度挖掘貧困戶的土地資源優勢，改變貧困戶傳統經營模式，通過土地流轉推進現代農業項目開發建設，逐步實現土地集約化、規模化經營，增加貧困戶土地流轉固定收入。同時，采取“就近就業”的原則，吸納貧困村有一定勞動能力的貧困人口務工，增加貧困戶務工收入。鹽山縣濱禾農業開發有限公司是集油用牡丹種植、生態休閑觀光、設施蔬菜種植和珍禽養殖為一體的現代農業綜合體。流轉土地400畝，其中流轉貧困村集體土地80畝，貧困村年增收達4萬元；流轉10個貧困戶土地21畝，每畝年增收1000元；帶動建檔立卡19人到園區務工，年人均增收1500元，使貧困戶既掙“租金”，又掙“薪金”。近幾年來，結合現代農業產業的發展，共培育了薛堂村生態旅游項目、鄉情緣果蔬采摘基地等現代農業項目60多個，其中流轉貧困戶土地980多畝，通過利用貧困戶手中土地資源，使土地生金，帶動貧困村貧困戶持續穩定增收。

提高失能弱能貧困人口土地利用效率，幫助失能弱能貧困人口獲得土地租金收益及務工收入，對提高這部分特殊困難貧困群體的收入水平具有重要作用。以土地流轉等形式盤活貧困村和失能弱能貧困人口的土地資源，幫助貧困人口增收的風險相對較小，政府幫助有效對接土地供給與需求，提高土地資源利用效率，也是對失能弱能貧困人口產業幫扶的重要形式。

鹽山縣通過對縣內失能弱能貧困人口采取居家就業、小微工廠、企業帶動、資源流轉等精準幫扶方式，有效改變了以往單純依靠社會兜底保障的幫扶局面，使失能弱能貧困人口在享受政府兜底的同時，也通過自身勞動創造價值，不斷改善收入水平和生活狀況。整體來看，鹽山縣采取的四類措施中，企業帶動和資源流轉在其他貧困地區也在以不同形式深入開展，“小微工廠”模式和當前一些地區開展的“扶貧車間”模式有相似之處。“居家就業”模式在其他貧困地區開展相對較少，由于帶來的收入不高，“居家就業”模式存在自動瞄準機制，使從事“居家就業”的農戶多數為失能弱能貧困人口，精準度更高。靈活的加工方式更符合貧困地區和貧困人口的實際狀況，適應性更強，參考借鑒價值更大。在離2020年全面建成小康社會僅剩不到三年的背景下，各地尚未脫貧的貧困人口中失能弱能的比重越來越高，脫貧難度不斷增加，“居家就業”模式對于幫扶這部分失能弱能貧困人口具有重要作用。要發展“居家就業”扶貧模式，需要注意“居家就業”模式的產業選擇要符合本地產業結構狀況，選取的產業要具有勞動力密集型、就業門檻低、簡單易上手、生產加工環節易拆分等特征。同時，要設計合理的網點布局，既要提高單個網點覆蓋范圍，也要兼顧農戶獲取原料和銷售成品的便利性，真正發揮“居家就業”模式的優勢。