我國排污申報登記制度的重構研究
——基于美國NPDES許可申請程序

(浙江農林大學 文法學院 浙江 杭州 311300)

一、我國的排污申報登記制度

(一)改革背景

污染物排放申報制度是指直接或間接向環境排放污水，廢氣，固體廢物和噪聲的企業或個體工商戶。根據環境保護法律，法規和規章的規定，適用于縣級以上環境保護部門的登記注冊與正常運行條件下排放污染物排放有關的類型，排放目的地，濃度，數量，排放方法以及生產和運營的法律體系。排污申報登記是許多國家環境保護法規中規定的污染物排放單位必須履行的法定職責，是環境管理的基礎性工作，是排污收費工作的重要環節，做好環境保護工作的保障。排污申報制度的實施為進行環境管理其他方面提供依據，更有利于環境保護主管部門準確，及時地獲取準確的污染物排放和污染防治信息。

但是，排污申報制度目前的法律適用是1992年原國家環保總局令第10號發布的《排放污染物申報登記管理規定》。為適應環境保護的歷史變化，報告模式和指導模式的規律，許多方面都失敗了。該制度已達到必須變革的地步，該規定已被環保部令第16號廢止。目前，國內學者對污染物排放報告制度的立法研究還處于空白。

(二)存在的問題

1.申報的模式與基層環保部門基礎工作不適應

國家環保總局致函江蘇省環保局《關于排污申報登記是“實報”還是“預報”問題的請示》時說，“根據法律規定，所有產生和排放污染物的單位應當如實匯報。正常運行條件下的污水排放污染物排放申報中所謂的‘預報’和‘實報’沒有法律依據。”基層環保部門的基礎工作必須“預先報告和確認事后”，但可以考慮的是什么？在明年的正常運行條件下，隨著企業的下水道狀況動態地發生變化，企業都無法真正掌握它，更何況是環保部門。中國目前的法律規定“在明年年底前正常運行條件下的下一年度的污染物排放”制度已經不能適應新形勢下環保工作的需要，在一定程度上阻礙了環保事業的發展。

2.信息化建設不適應當前形勢

污染物申報和登記是涉及數據錄入，數據分析，數據審查等的大量信息系統工作。這些繁瑣的工作對工作人員的整體素質提出了更高的要求，并且需要現代計算機技術來支持。目前，基層環保局通常組成4到5名同志的工作小組。在一線中隊的配合下，需要幾個月的時間才能做出申報。員工素質參差不齊，再加上缺乏對專業系統的培訓，申報和登記質量無法得到保證，更沒有完整和標準化的操作系統。《關于排污費征收核定有關工作的通知》第3條規定：“環境監督機構應當根據污染物排放企業提交的《全國排放污染物申報登記報表》，在每年1月15日對排污費進行年度審查”。僅在1個月內，不可能完成近1,000份排污處理登記表格的審核工作。手動計算，匯總和導入計算機花費了大量時間和人力。但是，由于開發和使用的數據庫檢測工具的不完善性，檢測到大量無效錯誤信息，大大降低了檢測和整改的效率，延長了工作周期。

二、美國NPDES的許可申請程序

(一)申請表

當確定某企業需要個體許可證時，該企業應提交許可申請。申請表格及其他要求需具體指出排污設施的種類和排污類型。國家污染物排放削減體系(NPDES)許可證申請規則見聯邦法規第40卷122章子章節B。

NPDES法規規定要求申請者的申請職責是任何人排放或者想要排放污染物的人必須申請許可證。在大多數情況下，申請人是該設施或者企業的所有人，但是法規第122.21(b)規定，當一個設施或活動由一個人擁有但由另一個人經營時，經營者有義務獲得許可證。NPDES排放者根據不同的設施種類和情況申報不同類型和表格(如圖1)。針對不同的設施和排放類型使用不同的申請表格和要求。第122部分第B部分規定了NPDES許可證申請要求，指定了由EPA開發的各種表格(如圖2)。在表格的設計上，獲得授權的州可以根據自己的實際情況在形式上自行設計，但是所用任何替代性的內容還是受到聯邦的最低法定要求。各州并不局限于EPA申請表所收集的要求和數據，也可以用補充的表格的要求來收集額外的數據。

申請人必須先向州署長或EPA區域辦公室提出申請。無論是新源還有現有污染源，都要求填寫關于該設施以及排放的性質。種類、濃度等方面的大量信息。且表格必須滿足EPA申請表格中所需要信息的最低法定要求。

表1 NPDES排放者申請表

表2 申請表格的信息

(二)申請日期

聯邦法規第40卷122章21節c款規定了申請時間，任何人提出新的排放申請，應在排放日期前至少180天提交申請，除非得到處長的許可可以更遲。d款規定了重新申請的責任，目前有效許可證的任何POTW應在現有許可證的到期日期前至少180天提交新的申請，除非主管機關批準了延后的日期。(處長不得準許在現行許可證的到期日后提交申請)。可以看出，申請和重新申請的時間在180天內，國家或地方主管人員可能會允許個人申請者提交申請日期略遲于這個時間要求，但不得遲于現有許可證有效期到期之日。

(三)申請表的審查

NPDES許可證的內容是基于申請表中所包含的各部分信息。因此，申請信息必須完整、準確，這樣許可證編寫者才能夠編寫合適許可證(如圖1)。

圖1 申請審查的程序

1.申請的完整性

聯邦法規第40卷122章21節e款規定了申請表格的完整性，要求申請表所有信息都填滿，不得有空項，州的申請表說明中規定所有項目必須填寫完成，對不適用的項目必須填寫“不適用”(NA)以示表格中的所有項目均被申請人認真考慮過。當然也會在一定情況下出現空缺：因疏忽而遺漏的項目(申請表1中的地形圖以及企業或市政設施的具體信息)；申請人難以確定正確答案時，為避免提供不正確的信息。主管人員會對較小和較為簡單的項目通過電話的形式來予以確認和說明，以填補空缺，并在此過程中保有書面的記錄。

如果申請表需要更改或更正的地方比較多，還需要申請人再提交一份新的申請表。對于過程中要求更多的補充信息，補充資料可在日后提交。當申請者所要求提交的信息都滿足時，申請表上所提交的所有信息除了是完整的以外還必須是準確地，才標志著申請表完成了。

三、重構我國的排污申報登記制度

(一)排污申報登記制度應是獨立的環境保護法律制度

《中華人民共和國環境保護法修正案(草案)》第27條規定，國家實行污染物排放申報登記制度。由于排放申報登記制度在整個環境保護法中起到的巨大作用，我認為，環保部門應盡快制定一整套與排污申報登記制度相關的法律法規。環境監督和污染物排放申報是密不可分的。該體系能夠有效促進企業提高環保意識，為今后污染治理發揮更大作用。環保監管部門必須充分利用法律制度來規范企業污染物，更深入地宣傳公司的環境意識。因此，我們應該認識到建立獨立的排污申報登記制度的重要性。

(二)設定統一的排污申報登記主體

1.一般排污者

污染物總量一般指建筑施工單位，污水處理單位，固體廢物專業處置單位以外的其他污染物排放單位。這應包括直接或間接要排放污水，廢氣，噪音，固體廢物等污染物的工業和礦山，企業，機構，軍事單位，個體工商戶的所有生產，經營，管理(或科學研究)，振動，電磁輻射和放射性廢物事件中的所有污染者。我認為這可以理解為一個污水排放者，他在特定區域擁有各種設施，并且能夠滿足大多數設施的需求。

2.個人排污

一般認為，個體工商戶是需要登記污染物排放的最小單位。 那么對于個人在生產和生活中所使用的工具排出的污染物，他們不需要登記污染物？我認為這是必要的。因為根據排放申報登記制度的目的，所有排放污染環境的單位都要執行這項工作。 這里的單位需要擴展。它必須包括已經排出污染物的公民個人。

(三)設定全面的排污申報登記的內容

申報和登記的內容因排放的污染物種類和排放的污染物而異。 但一般包括污染物排放單位的基本情況，生產所用的主要原料，排放污染物的排放方式，排放的位置，方向，方式，類型，數量和濃度，以及 噪音源的類型和數量，并有噪音強度，防污染設施等。

1.排污報告登記期限

污染物申報登記后，環保部門有必要及時進行審查并出具登記證書。根據《污染物排放報告登記管理條例》規定，污染物申報在每年的1月15日前完成，環境保護部門必須在2月10日前完成注冊審計排放污染物的數據的工作。對于可以在不到一個月的時間內完成審計達成升級的企業，基層環保部門無法在這種審核下期待企業及時并如實上報。因此，隨著我國污染物排放量逐年增加，基層環保人員的任務量也越發繁重，有必要彌補環保法律法規的漏洞。實施環境保護立法時，審計時限可以放寬至三個月左右。

2.細化排污申報登記表

參照美國NPDES申請表，中國環境保護行政主管部門可以對申報表進行分類。這樣，基層環境保護管理部門就可以依據統一的申報表明確工作任務，并上傳數據，順利完成排污申報登記的前期工作準備。

排放申報登記表的詳細分類中增加了針對不同類型的污染物排放申報的具體規則的科學合理劃分，從中解放出大量環保部門的人力資源來核實和管理污染物排放申報，大大提高了排污申報的工作效率，方便排放申報工作的實施。

3.有效的排污申報核實

為了讓現場檢測在污染物排放申報審計中實現重要作用，就應該重視現場審核。畢竟污染物排放登記的是否審核與污染物排放申報數據的有效性和準確性密切相關。由于污染物排放單位的年度生產情況和污染物處理情況只有書面報告和其他書面材料是不能完全掌握，所以通過現場監測污染源，才能發現污染物排放在污染物排放單位的生產過程中的變化情況，并如實申報處理情況。現場監測的作用如果沒有辦法真正實現，那么申報的污染物排放信息也只能是膚淺的。為污染物申報收集的數據還應與其他數據庫聯系起來，以建立一個龐大而相關的數據系統。