工商資本參與農地經營投機行為的原因及對策建議

(1.成都大學商學院 四川 成都 610106；2.中共廣元市委黨校經濟學教研部 四川 廣元 628000)

一、問題的提出

2018年中央一號文件對鄉村振興戰略進行了全面部署。文件要求，推動城鄉要素自由流動、平等交換。鼓勵工商資本下鄉，讓資本扎根土地、服務“三農”。工商資本將沉睡閑置的農村土地等生產資源整合為農村資本，以現代生產要素引領農民轉變生產方式，有效提升產業質量與核心競爭力(丁學東，2002；彭熠，2005；周其仁，2009；瞿長福，2014；張紅宇，2014；劉潤秋，2018)。從運行情況看，地方政府與工商資本可能結成利益同盟，以權力尋租的制度基礎進行土地監管，可能帶來弱化農民主體地位、形成孱弱小農與強勢資本并存的農村新二元結構、危及國家糧食安全、破壞農村生態文明等隱患。多數學者認為：工商資本以低成本投機圈占土地，以扭曲經營方式榨取高額利潤，對農民利益、農業生產和農村發展帶來的潛在風險遠超其正面效應(黃宗智，2012；田歐南，2012；郭曉鳴，2013；蔣永穆，2014；黨國英，2014；賀雪峰，2014；劉成玉、熊紅軍，2015)。

二、工商資本參與農地經營中投機行為產生的原因

(一)工商資本逐利本性，給農地經營帶來了投機可能。工業化、城鎮化的快速推進導致農村人口不斷減少，農村土地撂荒現象逐年增加，農村的空心化現象非常普遍。城市中工商業科技創新動力不足，樓市、股市等資本集中區收益前景不明，行業利潤空間不斷縮水。當下我國農業生產要素結構的優化以及農業多功能性的拓展卻提高了現代農業的資本有機構成，帶來了我國農業投資預期報酬率的提高。在上述原因的共同引致下，工商資本作為人格化資本，四處尋找利潤空間與價值洼地，投資農業農村土地是必然選擇。工商資本參與農地經營，以期實現工商資本與農業、新農村建設的有機結合，從而為資本開辟新的利潤增長點，這同時也為投機行為提供了可乘之機。

(二)農業投入立法不完善，缺乏長期有效的約束機制。目前，我國基本是以政策和文件的方式對農業投資過程中的利益進行規制。對于進入的工商企業缺乏具體的制度設計和法律規范，還遠未達到立法化和制度化，這直接導致了農民利益法律保護層面的缺失。現實中，參與農地經營的企業身份復雜，涉及房地產、電子、食品加工等諸多領域。多數不具備農業經營資質，且動機多樣化。從《農業投入法》立法角度看，現行《農業法》已經對農業投入的政府職責、投資主體、計算口徑等有了原則性的指導，但可操作性不強。有關工商資本參與農地經營的路徑還不完善，尤其是對工商資本參與農地經營的投資權限還未做出明確說明，因而對工商資本參與農地經營實踐的約束效力不足。

(三)工商企業作為人格化的資本，地方政府監督成本高。工商資本具有貪婪的本性，因而具有極強的要素流動性。工商企業是以追求自身利益最大化為目標的人格化資本。“當存在資本、土地、勞動三個要素分配不公平，或在交易、配置過程中不同要素主導權不一樣時，擁有資本所有權的主體往往擁有主導權，從而在農業價值分配中對農戶不利。”在資本參與農地經營中，由于農村土地流轉機構與程序不健全、農民專業合作社發展不完善等因素影響，農民的組織化程度大大降低，這也增加了地方政府土地監管的交易成本。

三、有效抑制工商資本參與農地經營投機行為的策略

(一)抑制工商資本參與農地經營投機行為的法律保障。《土地管理法》第十條規定：土地利用總體規劃將土地主要劃分為農用地和建設用地。縣級和鄉(鎮)土地利用總體規劃以基本農田保護區、土地開墾區、建設用地區和禁止開墾區等四種類型為主要表現形式；其中，國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。土地利用總體規劃還應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途；這是抑制工商資本參與農地經營投機行為的法律依據。

(二)差異化區分工商資本經營權限與權力邊界，謹防投機行為。農業部將工商資本進入農業領域分為“紅黃藍綠”四大區間。除紅區外，工商資本在每個區間的投資都需要差異化引導。應切實加大對農地流轉項目的監管力度，分區施策，防范農地“非農化”等投機行為：(1)鼓勵工商資本經營綠區：該領域主要以公益性投入為主，投資回收期長且風險較大。農村資本缺乏的主要原因在于，農村大量的資金、資源、資產等要素未能完全服務于農業和農村，甚至還有外流。作為新型農業經營主體的工商資本，應充分發揮其生產要素的引領功能，通過激活農村自有資本，構建農業社會化服務、農業技術推廣、信息化建設等公共性領域；(2)鼓勵工商資本經營藍區，但對工商資本資質有較高要求：藍區屬于市場化程度較高的領域。該領域屬于高風險、高回報的區間。鼓勵工商資本重點發展資本、技術密集型產業，從事農產品加工流通、商業性研發、設施農業、循環農業等服務；(3)限制工商資本經營黃區：黃區屬于國家強化監管的與農民利益密切相關的土地密集區，主要包括了大田種植和休閑觀光農業等區域。對于國家18億畝耕地紅線下的連片良田，不鼓勵工商資本與家庭經營方式下的種糧大戶爭利。在非連片良田，鼓勵工商資本因地制宜參與一三產業互動，形成休閑農業、觀光農業、體驗農業等新產業業態。

(三)構建工商資本參與農地經營的評價機制。現實中，基層政府貪大求快推動工商資本參與農地經營的實踐，同時將招商引資成果作為當年政績考核的指標，因此并未形成一個合理的引導和評價機制，增大了工商資本投機的可能性。為了有效抑制工商資本參與農地經營的投機行為，應構建工商資本參與農地經營的評價機制。目前，學術界關于工商資本參與農地經營的評價機制構建的相關研究是空白。筆者嘗試著從以下幾個評價關鍵點進行：(1)分級審核制度評價(見表1)：按照流轉面積的不同，對不同規模進行分級備案。根據合同規定，重點審核并評價工商資本流轉價格、流轉期限以及風險防范能力、吸納當地農戶就業情況等，定期查驗合同履行情況；(2)用途管制評價：實行嚴格的農地用途管制，流入的耕地必須是全部種糧或規定種糧面積下限，從而嚴格控制耕地的流向，切實確保糧地糧用；非耕地類型農用地轉為工業或商業用地需要經過嚴格審批，一旦未經審批改變農地用途則會被政府和法律嚴懲。土地的經營者如果有損壞農地、土地撂荒等行為，政府有權解除租地合同，農戶有權收回土地。按照“不改變所有權屬，不改變農業用途，不破壞綜合生產能力”的要求，通過土地核驗、定期評估、誠信管理等方式實施全過程監管；(3)評價主體：在地方政府進行工商資本租賃農地的“資質審查和項目監管”后，應由獨立第三方進行再監督，防范政府與工商企業間的權力合謀與灰色鏈條。

表1 工商資本租賃農地的分級審核制度