農地治理資源調整與村級債務化解
——基于鄂中港村的調查分析

狄金華 曾建豐

(華中農業大學 文法學院，湖北 武漢 430070)

自1990年代中期始，村級債務便開始急劇累積，并逐漸成為鄉村基層治理中的一顆“定時炸彈”*賀雪峰、王習明：《村級債務的形成與危害——對湖北省J市的調查》，《管理世界》2002年第3期。。雖然在新世紀之初，中央政府在制度上進行了村級債務的“債權債務鎖定”，但這更多的是約束了村集體對自身債權的追討，而其他債權人(特別是農戶)對村集體所欠債務的追討并未因此而中斷，甚者通過信訪途徑給基層政府施壓，迫使村集體償還其債務*狄金華：《被困的治理：河鎮的復合治理與農戶策略(1980—2009)》，生活·讀書·新知三聯書店2015年版，第272-274頁。。對于村集體而言，其自身的債權無法兌現卻又必須償還所欠的債務，這令其本身“捉襟見肘”的財政更加“雪上加霜”。在村集體與作為債權人的農戶之間的討債博弈中，村集體“理虧”在先，自上而下的“債權債務鎖定”政策并不足以說服農戶暫時放棄其債權的兌現。在上級未實施新的債務政策且農戶持續追債的情況下，村集體自身是否有能力化解債務則變得尤為關鍵，而化解村級債務的前提是村集體有新的“收入”來抹平舊有的欠債。在農村社會，村集體的創收往往與其治理資源的豐富程度密切相關，這種治理資源既包括村集體經濟、村級土地在內的配置性資源(allocative resources)，也包括村莊權威、村社精英在內的權威性資源(authoritative resources)，且不同類型的治理資源在化解村莊債務方面有著各自的運行邏輯。

村集體運用自身的治理資源來化解村級債務是在現有的制度結構下化解基層治理危機的重要努力，但這一努力產生的空間、條件及其發生機制為何，尚值得進一步探究。為了深入了解村集體運用自身治理資源化解村級債務的過程，筆者在2017年對位于鄂中地區的河縣港鎮港村*遵照學術慣例，本文對相關地名和人名都進行了技術處理。進行了田野調查，了解該村在農村稅費改革前夕通過“土地拍賣”*此處的土地拍賣實質上是在一定年限內，將土地低價租賃給農戶，并非土地所有權的變更。因為在合同書及訪談過程中村干部、村民皆稱之為土地拍賣，故沿用此概念。化解村級債務具體實踐過程，以期對上述問題進行回應與解析。

一、文獻回顧

從1990年代開始，隨著鄉村債務問題的日益嚴峻，大量有關村級債務的學術研究及調查報告涌現出來，研究者們從村級債務的現狀與特征、債務形成原因以及債務化解思路三個方面進行了研究。

(一)村級債務的現狀與特征

研究者從村級債務的負債規模、發展特點、債權人結構等方面進行了系統研究。負債量大、負債面廣被研究者們認為是村級債務的整體特征。據農業部調查數據顯示，1998年全國村級負債總額為1500億元，村均負債20萬元*連玉明、武建忠：《中國國情報告》，中國時代經濟出版社2006年版，第327頁。。研究者在湖北、江蘇、安徽等地的實地調查發現債務情況更為嚴重，村均負債額皆超過30萬、村級負債面均超過50%*賀雪峰、王習明：《村級債務的形成與危害——對湖北省J市的調查》，《管理世界》2002年第3期；陳池波、胡振虎：《湖北省鄉村債務問題的調查與思考》，《農業經濟問題》2006年第6期；包宗順：《村級債務的地區差異與分類化解》，《中國農村經濟》2003年第7期；江觀伙：《村級債務的形成及其消化》，《中國農村經濟》1999年第4期。。研究者發現，村級債務不僅負債規模龐大，而且債務增長十分迅速。王潤雷對1990年至2001年全國村級債務增長進行分析后指出，1990—1993年間全國村級債務年均增長率達36.39%，1994—1997年年均增長速度為22.51%，1998—2001年年均增長率雖有所放緩，但仍達13.11%*王潤雷：《全國村級債務形成的幾個階段及成因》，《中國農業會計》2004年第4期。。

區域間負債差異顯著是村級債務的另一大特點。陳潔、趙冬緩等人的調查發現，中部農村的村均負債額最高，其次為西部農村，東部農村的村級負債最少*陳潔等：《村級債務的現狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。。陳東平對全國14省(區、直轄市)下的218個地級市的村均債務數據進行分析后發現，中國村級債務的分布具有典型的Pareto特征，約1/2的債務發生在約1/10的地區，債務總額3/4的債集中發生在1/3的地、市*陳東平：《高額村級債務的主要原因與主體責任》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2003年第2期。。從借貸來源來看，村級債務的債權人主要為銀行、信用社以及個人，其中，隨著逾期債務的增多，村莊從銀行、信用社等金融機構借款的難度不斷增加，村級組織便轉向私人借款，村級債務債權人逐漸向以非金融機構和個人為主轉變*牛竹梅：《中國鄉村債務問題研究》，山東農業大學博士論文2002年，第87頁。。

從村級債務的類型來看，其主要包括發展村集體經濟、提供公共產品等生產性支出的債務和保持村莊自身運轉，保障包括村干部工資、接待費用在內的非生產性支出*王潤雷：《全國村級債務形成的幾個階段及成因》，《中國農業會計》2004年第4期；陳潔等：《村級債務的現狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。；且債務用途的總體變化趨勢是由生產性資金為主不斷向非生產性資金為主轉變，非生產性支出比例不斷增大*牛竹梅：《中國鄉村債務問題研究》，山東農業大學博士論文2002年，第87頁。。

(二)村級債務的形成原因

研究者從村莊內部因素和外部結構因素出發，分析了導致村級債務產生的原因。從村莊內部來看，村辦企業投資與村道路修建支出形成的債務是高額村債的兩大主要原因*陳東平：《高額村級債務的主要原因與主體責任》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2003年第2期。。在1990年代農村大辦村級企業的經濟熱潮和農業產業結構調整中，村集體的經營管理不善累積了大量的村級債務*陳池波、胡振虎：《湖北省鄉村債務問題的調查與思考》，《農業經濟問題》2006年第6期。；此外，農村社會人員管理成本以及接待費用過高同樣是村級債務產生的原因之一*孫自鐸：《鄉村債務何時了?──對安徽省鄉村債務的分析》，《調研世界》2001年第3期；趙心銳：《吉林省鄉村治理中的債務問題分析》，吉林大學碩士論文2005年，第76頁。。從外部來看，農村公共品供給支出與收入的不平衡成為村級債務產生及增長的關鍵原因；政府將自身應當承擔的責任(如“普六”“普九”等達標升級)轉嫁到村級組織，卻沒有為鄉村社會提供相應的財政支持，村組織不得不為此負債*陳潔等：《村級債務的現狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期；牛竹梅：《中國鄉村債務問題研究》，山東農業大學博士論文2002年，第87頁；陳文勝：《鄉村債務的危機管理》，湖南人民出版社2007年版，第75-76頁。。當然，導致村級債務產生的內部原因與外部原因的界限并不是涇渭分明，而是彼此交錯。譬如村集體發展村辦企業、調整產業結構既是基于村莊自身考慮，也有基層政府的指令和政策壓力。

(三)村級債務的化解思路

在對村級債務的特征現狀以及形成原因進行分析之后，研究者們針對如何化解村級債務也提出了各自的看法：一方面研究者立足既有的化解村莊債務的實踐，指出對有償還能力而拒不還款的農戶進行依法清繳*陳潔等：《村級債務的現狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。、拍賣村莊“四荒”資源等手段在化解村級債務中的功能；另一方面，研究者從應然的角度指出，建立償債基金、債權債務抵充、降息掛息、“一事一議”籌資、核銷呆賬、死賬、精簡人員、增收節支等舉措在化解村級債務中的可能*包宗順：《村級債務的地區差異與分類化解》，《中國農村經濟》2003年第7期；宋洪遠、張海陽：《防范與化解鄉村債務的路徑選擇》，《調研世界》2004年第6期。。

綜觀學術界對村級債務的研究，研究者對債務的特征、演變以及債務形成的原因都進行了相對深入的研究，相比之下對債務化解的研究相對單薄。就債務化解而言，既有的研究多停留在應然的層面進行抽象探討，強調政府及村莊應該或可以做什么；少有的對村級債務化解的實然研究也多是簡單列舉概括業已存在的一些化解辦法，對村級債務的實際化解過程、實踐空間及其運行邏輯關注度不夠，這也成為此領域亟待突破的地方。基于此，本文通過闡述港村借由土地拍賣化解村級債務的案例對村級債務的化解進行了論述和分析，嘗試了解村級債務化解的發生過程與操作邏輯，探求這一實踐背后的成功原因，并借此來表明基層社會能夠通過自身實踐來解決鄉村債務問題。需要說明的一點是，本文所論述的“土地拍賣”與拍賣集體資產在形式上看似相似，實則兩者存在差異，后者是集體產權制下的所有權或經營權轉讓，而在前者的案例中，這一權利并未發生變化。

二、港村的村級債務

港村地處江漢平原，村莊輪廓呈長條形，因一條馬路貫穿，村落被分為東西兩個部分，東臨東港河，西臨西港河。港村共十個村民小組，根據2016年的統計信息， 全村共有280戶、994人，其中一組至九組為本地村民，十組村民為1960年代因水庫建設從河南整組搬遷而來的移民。大田農作是港村的主要產業。1998年土地二輪延包時，港村上報的計稅面積為2863.79畝，在2015年新一輪土地確權確地實測之后，港村登記的耕地面積為3284.83畝。港村的村級債務主要積聚于1990年代，債務規模在1990年代末期達到頂峰。港村的現任村支書張漢于1997年擔任村主任，1999年改任村支書并延任至今。張漢表示，在其接任村主任時，“村里什么都沒有，就只剩下了‘一屁股的債’”。本文的分析即以張漢接手村支書(1999年)這一節點的村級債務及其化解為核心，來解析港村級債務的構成、形成原因及其化解過程。

(一)港村的債務及債權人的構成

以1999年底為節點，此時期港村的村級債務達120萬元。從債權人的構成來看，有20萬元的債務是欠信用社，有100萬元的債務是欠村民個人；在個人欠款中，本村農戶與外村個人的債務額各占50%(見表1)。

表1 港村債務債權人情況(單位：萬元、%)

對于村債的債權人構成，張漢解釋道：

過去這個債務除了信用社以外，都是欠老百姓的錢……找人家借的，找家庭情況比較好的、有積蓄的(農戶)去借錢，那時候他們(村干部)去借錢，有的3分(利)息，有的5分(利)息。那時候都是村干部去找親戚朋友(借錢)，借錢村里要辦企業，落實“先當債主，后當財主”那個政策，(上面)要你辦企業，辦企業沒有錢，只有讓村干部去找親戚朋友去借，出高息借貸。借錢以后，就利滾利，到我手里，那個時候債務就到了近120萬。(訪談記錄SYDXZXH0627)

(二)港村債務的形成原因

從債務用途結構來看，港村120萬元的村級債務主要用在了興辦村集體企業、發展集體經濟、進行村莊公共基礎建設、完成稅費上繳任務以及支付村干部工資等方面。據張漢介紹，這其中因村辦企業管理不善、集體經濟發展不力而形成的債務占比最重。

那時候它(鄉鎮政府)要求村里辦企業，我們就辦了個米廠；后來為了挖魚池又買了個推土機，挖了上百畝的魚池，都是村里出的錢；那時候辦電也要村里出錢，什么線路改造啊、增容啊、變壓器啊，這個都要錢，那個時候都是我們村里自己出錢。辦企業、辦電、村里面搞魚池開挖，這些東西都是借錢，借錢都會產生利息，利滾利，就跟滾雪球一樣，越滾越大……后來(因為)管理不善，推土機也賣了，辦的米廠也都敗了(訪談記錄SYDXGJC0623)

除了生產經營性債務之外，港村村級債務產生的另外一個重要原因則是籌資墊付村莊的農業稅費。據村民和村組干部表示，在1997、1998年左右，種地需要交納的農業稅費非常高，一度高達280元每畝，而當時每斤的谷價卻是0.12元。在“種田無收益”的情況下，大量的農戶拋荒外出務工。由于鄉鎮政府規定的農業稅費征收任務不能不完成，迫不得已，港村村干部只好四處借錢來完成稅費上繳任務。此外，因無法發放村組干部工資，港村不得不以打欠條的形式來“支付”工資，這成為港村債務形成的另一個重要原因。

在港村，雖然信用社也是其債權人，但在村干部看來，信用社代表的卻是“政府”，村集體對信用社這一身份的認知決定了其對信用社債務償還的態度。港村的原村干部郭熊就直言，“村里的債務如果借的是信用社的錢，那這就好比說你借的是貸款，你不還，(信用社)他也拿你沒有辦；但是這個如果是私人的錢，你要一定還，這是區別”。在村干部的這種認知之下，村集體所欠信用社債務的償還便成為了一種“軟約束”；相比之下，村集體欠農戶私人的錢則必須要還，這一方面是因為“欠債還錢”的人情倫理要求；更為重要的是，在取消農業稅費以前，村干部的許多“硬工作”(如征收農業稅費、計劃生育工作落實等)都需要村民配合。鄉鎮政府交給村干部的“硬工作”必須完成，若長期拖欠村民債務則會給村干部的工作帶來不小的阻力。實際上，據港村干部表示，2000年前后那段時間，不斷有村民來找村干部“堵錢”(討債)，要求村集體償還債務。

三、港村的債務化解：清查黑地與拍賣土地

1997年，港鎮統一實行了“村賬鎮管”，一方面嚴格管控村級賬目，防止新債務的產生，另一方面積極督促各村想辦法降債。港村同時面臨著來自“上層”——鄉鎮政府的命令督促和來自“下層”——村民的債務催討兩方面的壓力，村莊債務已然成為港村日常工作中的一大難題。在此背景下，港村便開啟了以土地資源為核心的債務化解之路。

(一)土地丈量與清查黑地

所謂“黑地”主要是“未向政府投稅并且未取得政府合法證明文件之土地，即雖有政府合法證明文件，而在交納公糧、公款、公柴中企圖逃避與減少負擔，而個別的或集體的隱匿之土地”*中共冀魯豫邊區黨史工作組財經組編：《財經工作資料選編》上冊，山東大學出版社1989年版，第641頁。，通常這些土地的產出未計入繳納公糧或稅費的范圍*在本研究之中，自留地是排除在黑地范疇之外的。這部分是因為自留地是在政策允許范圍內不交納稅費的土地；另外對于以水田為主的港村而言，其自留地不僅面積小而且主要用于種植自己食用的蔬菜。。在港村，黑地主要分散在農戶手中，即農戶種植的農田以700—1000平方米/畝*在標準的情況下，一畝為667平方米。為單位進行農業稅費的核算。關于這些黑地的產生，村民們解釋道：

以前農業學大寨，那個開荒啊、改堰(塘)時，就會有多出來的一些地?！喑鰜淼牡卮謇镆膊粫蠄蠼o上面。(訪談記錄SYDXGJZ0620)

(黑地的形成)有開荒的因素，但不是主要的(原因)，主要的還是過去丈量的時候沒有把田丈量準確，有一些人為的因素。上次丈量還是在80年代，田畝都是以1982年分田到戶那會丈量的為依據。(訪談記錄SYDXZXH0621)

1982年分田到戶時，組織量過一次地……這個田畝說的就是七斗，那個就是八斗，有時候七斗比八斗的田還要大，這都是以前估的一個數，不準確。就跟瞎子上墳一樣，瞎摸摸堆。(訪談記錄SYDXLYS0626)

從上述材料中可以看出，雖然農戶的拓荒與改堰是導致黑地產生的一個原因，但更為關鍵的則是村集體在與村民的互動中為村民“保留”了黑地，即村干部在測量田塊面積時，一方面對土地質量較差、易旱易澇的土地依據其產出少的特征而將其測得小于實際面積，另一方面傾向于對平時支持其工作或關系好的村民予以關照，有意縮小實測面積。狄金華等人曾指出，黑地的產生是科層制留給鄉土社會實踐空間以及農戶自我拓展生存資源以及村組干部擺平社區內部關系等多種因素形塑出來的結果*狄金華、鐘漲寶：《變遷中的基層治理資源及其治理績效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社會》2014年第1期。。港村的黑地亦是村組干部在向上隱瞞拓荒耕地的同時，踐行對村社倫理中的公平觀，以“產量畝”來替代“標準畝”作為計稅面積，并充分利用其自主性，在缺乏其他軟性的價值規范的治理手段的情況下，將土地本身作為一種治理手段。

在1990年代的港村治理中，黑地成為村組干部的重要治理手段，它在短期“擺平”村莊治理問題的同時，也導致了黑地在不同組別、不同農戶間的不均衡分布，且這種不均衡又進一步導致農戶在稅費標準上的差異。2000年，港村因村小組及農戶之間黑地不均導致的稅費標準差異引發了村民的不滿，村民據此提出要求重新丈量村社土地。

我們種田都是賣苦力的，就是為了一個公平。那個時候種田要交提留，同樣是10畝的上報面積，別人的田可以打一萬四千斤糧食，自己的田卻只能打一萬兩千斤糧食，(我的)心里自然會不舒服。(訪談記錄SYDXZXH0627)

一個是組與組之間不平衡，你這個組的上報面積是300畝田，但實際上你不到300畝田，他那個組里也是300畝田，但他實際上有400畝田；另一個就是村民之間不平衡，同樣畝數的田塊，你的田大些，我的田小些。(訪談記錄SYDXLMJ0628)

作為對村民意見的回應，港村村集體于2000年秋收結束之后對全村的田塊面積進行了一次重新丈量。為保證測量的公正性，港村村委會聘請了港鎮機械廠的8名退休職工，分為兩組對港村的農地進行丈量。

農地丈量的流程是首先由各村民小組組長帶領村民代表，對本組的田塊編號，并進行田畝戶主信息登記；然后由機械廠職工對各田塊逐一丈量，記錄田畝面積。為了確保公正，作為利益相關者的港村村民都被排除在具體的丈量過程之外。整個丈量過程持續了近兩個月的時間，在對全村田塊面積進行統計匯總之后，港村村委會以本村上報的國測田畝數為參照，按照700平方米/畝的標準對各田塊進行畝數換算，并記錄每家每戶承包的田畝數量，以此為征收稅費的依據。需要說明的是，在重新丈量土地之后，新的田畝數據只是用于村莊內部稅費提留的分配，港村需要承擔的稅費任務依舊是原有上報田畝數的稅費指標。港村的上報國測田畝數為2863畝，在以700平方米/畝的標準重新測量和換算之后，港村最終丈量出2976畝土地，此前被村民們無償占有的113畝黑地此次被徹底清查出來(見表2)。

表2 港村土地調整前后田畝信息變化(單位：畝、)

港村這次土地丈量一是明晰了全村及各農戶的田畝數量，二是多丈量出了113畝土地。這部分多量出來的土地實際上是港村的黑地，這些黑地在清查出來后依舊像丈量之前一樣散落在農戶的承包地中，不同點在于此時113畝黑地也被納入到村莊內部的計稅面積之中，即港村2863畝土地的稅費總額由2976畝實際耕種面積來承擔。對港村村集體來說，113畝黑地并沒有產生直接的收益，直到2002年土地拍賣事件，黑地才真正產生效用。

(二)土地拍賣與債務沖抵

港村最初決定清查黑地本與債務化解并無直接關系，清理出來的黑地也并未由村集體收回，而是仍交由原村民耕種。清查黑地的直接收益是降低了每畝農地的稅費負擔*清查完黑地，港村的農業稅費統一以700平方米為一畝進行計算稅費。，進而緩和了村民此前因稅費不均而引發的不滿，令港村的稅費征收等工作更好落實。導致黑地清查與村級債務化解建立起聯系的是一年之后港鎮自上而下要求各村化解村級債務。

當時上面大政策鼓勵你(村集體)降債，鎮里面出去考察看到的，看到別處的一些通過量地、賣地降債的典型，就要求我們這樣做?！傤I導開會宣傳了好多通過量地、賣地降債的典型，(鎮里)給我們村里做工作，(如果)現在村里沒有辦法，你就給我賣地，……他(鄉鎮領導)在會上就讓我們村干部自己想辦法。我們回來自己就搞了這個拍賣，當時我們還不算是真的首創，這是別的地方搞了。(訪談記錄SYDXZXH0627)

除了鄉鎮政府自上而下要求村集體努力化解債務外，村民自下而上地催討也是促使村干部嘗試進行土地拍賣化解債務的另一個動力。在鄉鎮政府和村民“上下夾擊”之下，張漢等村干部逐漸意識到“可以在清理出來的100多畝黑地上做文章”，這樣一方面能夠消除一部分村莊債務，同時“村里的負擔不會增加，老百姓也不會有什么稅負增加”，土地拍賣之后，需要交納稅費提留的田畝數便與上報國測面積保持了大體一致。

在商討好細則之后，港村于2002年4月進行了正式的土地“拍賣”。所謂“拍賣”，就是本村的農戶根據自愿的原則，在自家承包的農地中有償“購買”部分田畝*港村給購買農地的農戶提出了購買土地的參考比例(10∶1)，即若農戶有10畝承包地則可以申請購買1畝土地，如若其愿意突破這一比例多買或少買甚至是不買，村集體也不作干涉。，農戶購買農地在一次性繳納六年的“拍賣款”(120元/畝·年)后便無需承擔相應農地的稅費(180元/畝·年)和勞務(義務工和建設工)。具體土地“拍賣”合同如下：

土地拍賣合同書

甲方：港鎮港村村民委員會

乙方：

根據《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國經濟合同法》的有關規定，本著誠實信用、協商一致、公平自愿的原則，經甲乙雙方充分協商，就土地拍賣達成以下協議：

(一)甲方(港村村委會)將所屬座落在 組， 田畝拍賣給乙方(農戶)承包經營，拍賣期限為六年，從2002年4月30日起，至2008年4月30日止。拍賣金額為每畝每年120元。

(二)乙方一次性用現金或條據(僅限于欠本村農戶的借款)購買，不得賒欠。

(三)乙方水源由甲方所轄各小組統一灌溉，但其共同生產費用必須同等于其小組責任田標準上交給甲方。

(四)乙方不承擔任何義務工和建設工，承包期內不再交納其他稅費。

……

根據村干部及村民的訪談資料，2002年港村每畝田需要交納的農業稅費為180元，高出拍賣價格60元，這是許多農戶愿意參加土地拍賣的一個重要原因。除去價格劃算的因素，村民參加土地拍賣的另外一個重要原因則是村民可以用村集體拖欠農戶的欠款來購買田畝。按照拍賣合同的規定，凡是港村村委會欠本村村民的條據都可以用來購買田畝，這意味著村民可以借用本村親戚、朋友、鄰居的條據來支付租金，這對催討債務的村民來說無疑是一個正向激勵。對村民來說，近在眼前的收益，遠比遠在以后的債務兌現要來得實在。正如大部分村民所講，自己之所以購買田畝“一是因為買的地不用交‘提留’(即農業稅費)，劃得來，二是因為村里面欠自己錢，剛好可以用欠據抵租金”。

根據對2002年全村拍賣合同的整理，港村共有136戶人家參與土地拍賣，共計拍賣土地379.46畝，拍賣金額總數為273211元(詳見表3)。需要特別說明的是，港村十組未參與此次土地拍賣，原因在于十組全組為搬遷至此的外省移民，依靠移民政策照顧，十組的農戶每年只需交納大約30元/畝的農業稅，拍賣土地對十組村民并不存在吸引力。

表3 港村土地拍賣情況(單位：畝、元)

對于港村的村干部而言，拍賣土地之后他們需要處理一個重要的技術問題，即按照合同規定，拍賣給農戶的田畝村集體將不能再征收稅費，但鄉鎮政府給港村攤派的稅費提留任務并沒有因為拍賣而減少，且更為關鍵的是，實際拍賣田畝數遠超過黑地的田畝數，那要如何來補上這一缺額？對此，港村的策略是將拍賣的近380畝地需要交納的提留費用攤派到剩余未拍賣的田畝之上。正如村支書張漢所解釋：

港村原本是有2976畝土地，然后采取低價租賃的方式租了近380畝，這380畝地租金是120元/年，租期是6年。當時上交的提留(即農業稅費)一畝是180塊錢，那380畝田原本就是要交68400元，我就把這六萬多塊錢轉移到剩下的2596畝土地上去了，這樣原先2596畝土地每畝的提留就會相應地上升……這個我們(這樣做)就是為了刺激我們的老百姓，你自己愿意買的就買，但你不買就要吃虧，他老百姓買了的就劃算，沒買的就吃了虧，有的老百姓他沒有條子(欠據)，也沒有錢，他就不愿意做這個事。(訪談記錄SYDXZXH0621)

就這樣，港村通過土地拍賣及負擔轉移，在保障稅費提留任務的完成之外，成功消除了近28萬元的村級債務，暫時化解了村民討債的危機。

四、土地拍賣與資源重新分配何以可能

港村通過土地拍賣來重新配置村莊資源，進而“騰挪”出資金來化解村級債務，其實踐的前提是對村莊中舊有的100多畝黑地進行有效清查。從既有的研究文獻來看，村落中的黑地是極難為國家(政府)所清查的*狄金華、鐘漲寶：《變遷中的基層治理資源及其治理績效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社會》2014年第1期；朱曉陽：《黑地·病地·失地：滇池小村的地志與斯科特進路的問題》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2008年第2期。，其中村民的抵抗是黑地難以被清查的重要原因之一。在內部凝聚力強的村莊，村民能夠達成高度一致意見來抵抗外來的清查勢力，并且一旦有舉報者犧牲親鄰，破壞村社傳統，舉報者將無法在鄉鄰中間立足*李懷?。骸吨袊l村治理之傳統形式：河北獲鹿縣之實例》，載《中國鄉村研究》第1輯，商務印書館2003年版，第9頁。。與上述研究不同，港村重新丈量土地是村民主動呼吁提出的，村民對土地丈量普遍持歡迎態度，黑地的清理在港村并未受到很明顯的阻礙或抵抗，一個重要原因是原子化了的村民更多地只是關注自身利益是否受到損害。需要說明的是，村民關照的利益損害并不是指真正意義上的利益損失，而是小組和村民之間田畝不平衡帶來的相對剝奪感。在農業稅費負擔日益沉重的情況下，村民之間的利益分化及相對剝奪感程度被不斷加深。

在港村重新丈量土地的實踐中，村社成員強調“公平正義”的公平觀是這一事件得以成功開展的重要基礎。港村集體土地的分配采取的是“成員權優先”原則而非“生存權優先”的分配原則*曹正漢將村民有關集體土地的公平觀區分為“生存權”和“成員權”，前者是指村莊內部每位村民依靠集體土地維持生計的權利，后者則是指每位村民平等擁有一份集體土地的權利(參見曹正漢：《土地集體所有制：均平易、濟困難——一個特殊村莊案例的一般意義》，《社會學研究》2007年第3期)。，即每位村民平等擁有一份集體土地的權利。這一分配原則與黑地的不均衡分布之間存在內在張力，后者導致了農戶農業收益與負擔的不平衡，這種不平衡又進一步引發農戶間相對剝奪感的產生，村民于是紛紛要求重新丈量土地、重新分配集體土地的使用權和收益權。村民的這種“公平觀”近似于張靜所論述的“分配正義”，即強調規則實施對行動者的影響，并以再分配協調差距、避免社會成員之間的分化為目標，這種正義觀賦予了村社組織再分配的權利并以此來防止個人獨大或獨享利益的情況*張靜：《村社土地的集體支配問題》，《浙江學刊》2002年第2期。。不同的是，港村的土地調整是在承認既有土地的所有權和經營權的前提下進行的，即要求的是土地分配規則與標準的統一，而不是土地本身的重新分配。這種要求在港村內部是明顯處于“合理”的地位，即便不愿重新丈量的村民也無力反對這一“公平正義”的要求，而村委會與村干部同樣無力也無意反對這一要求。

如果說港村土地的重新丈量與黑地的清查僅僅是明確了農戶間的權責分配，那么土地的拍賣顯然是在明晰權責的情況下對村莊資源(土地)進行重新分配。土地作為村社“共同占有”的資源，從村莊外部來看，其集體所有的產權屬性是非常明晰的；但在村莊內部，這一資源如何進行產權分配卻是沒有明確的。申靜、王漢生對四川PL村“收鐵”案例分析時曾指出，集體內部的產權關系是個體行為者與其所處的社會環境不斷互動的過程，行動者能夠對其進行主觀建構*⑥申靜、王漢生：《集體產權在中國鄉村生活中的實踐邏輯——社會學視角下的產權建構過程》，《社會學研究》2005年第1期。。港村的土地拍賣行為近似于將集體所有的一部分土地進行重新分配，規定產權所有并規定了產權占有的時限，而為港村進行土地拍賣提供操作空間的正是重新丈量土地多出來的113畝黑地。

在這一次資源分配中，港村引入了市場的邏輯，進行有償拍賣或有償租賃。正如村干部所講“你自己愿意買的就買，但你不買就要吃虧，他老百姓買了的就劃算，沒買的就吃了虧”?！安毁I就吃虧”的分配規則遵循的顯然不是鄉村社會的“公平”邏輯，更多是一種基于財力的“村落社會強權”原則⑥。分析港村的土地拍賣邏輯可以發現，參加土地拍賣的農戶雖然可以獲得拍賣帶來的“劃算”，但其未參與拍賣的田畝的平均稅費負擔卻是增加的，而未參加拍賣的農戶在享受不到“劃算”的同時還要負擔新增的稅費攤派。這種農戶“看似受益、實則吃虧”的土地拍賣能夠成功施行，拍賣價格與田畝稅負的價格差激勵以及“條據抵租金”的正向刺激是村民愿意參加土地拍賣的首要原因。此外，村莊社區中的利益分化以及人際關系的理性化使得村民在考慮是否參與土地拍賣時更多考慮的是自身是否獲益，并未考慮到這是否會給自身與其他村民帶來額外增加的稅費負擔，而村莊社區社會關聯的“非共同體化”也使得村民難以結成有效的行動來影響村集體與村干部的決策。

港村土地拍賣成功實行的一個重要前提是未參與土地拍賣的田畝所需承擔的稅負不會大幅度增加，這也正是村干部最初設想只拍賣100畝左右土地并規定大致參照10∶1比例進行拍賣的原因。但在實際的操作過程中，由于村民可以自由決定多買或者少買，且農戶之間存在財力及欠款條據多少的差異，這使得農戶間的土地拍賣田畝呈現了較大的差異。村民買的最多的有一下“買”了12.94畝，最少的則是只“買”了0.5畝。港村最后總共拍賣了近380畝土地，比“黑地”的田畝數量多出267畝，這無疑會較大幅度增加剩余田畝平均分攤的稅費負擔，那這一問題在土地拍賣發生之后是如何解決的？事實上，外部制度環境的變遷使得未參與拍賣田畝平均稅費負擔上漲問題并未真正發生。2002年3月27日，國務院辦公廳印發通知，湖北省被列為2002年擴大農村稅費改革試點省*《國務院辦公廳關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，2002年3月27日，http://www.chinatax.gov.cn/2013/n1586/n1593/n1672/n1683/c271311/content.html。，隨后湖北省委省政府在6月21日印發了《湖北省農村稅費改革試點方案》*《中共湖北省委 湖北省人民政府關于印發〈湖北省農村稅費改革試點方案〉的通知》，2002年6月21日，http://www.hbcz.gov.cn/421083/lm1/lm1/2006-10-25-9018080.shtml。，農村稅費改革的主要內容為“三個取消、一個逐步取消、兩項調整、兩項改革”*即，取消鄉統籌費等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金；取消農村教育集資等涉及農民的政府性集資；取消屠宰稅；逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法；改革共同生產費征收使用辦法。，改革的主要目標為降低農村稅費負擔。這樣一來，農村稅費改革為港村土地拍賣提供了大的制度背景環境，在此大背景之下，港村土地拍賣之后剩余田畝的平均稅負不會增加，反倒會比上一年更低，問題自然也就迎刃而解了。

簡言之，港村重新丈量土地清查出的113畝黑地為土地拍賣提供了可操作空間，村莊內部異質性的凸顯、人際關系理性化的加劇以及社會關聯程度的弱化是土地拍賣得以成功發生的社會基礎，而2002年下半年進行的農村稅費改革則成為了保障土地拍賣實踐得以延續和發揮效用的制度背景，正是在這些因素的綜合作用下，港村通過自身實踐成功化解了部分村級債務。

五、治理資源配置與村莊治理

村級債務的化解被視作是基層治理中的一個重要實踐，而治理資源的配置直接影響著村莊的治理績效。在港村化解村級債務的實踐中，黑地成為了村級組織的治理資源，基層政府和鄉村干部通過土地資源對農戶進行了動員，讓其成功參與到化解村級債務的實踐中來，而在這里需要進一步回答的問題是黑地為什么會成為以及為什么能夠成為村莊的治理資源。

村莊的治理一定是要依托特定的治理資源來對村民進行動員，在村莊凝聚力強且村干部具有權威時，權威與情感這些非物質性的治理資源能夠有效實現對村民的動員；在村莊凝聚力減弱且村干部權威喪失時，村干部若要實現對村民的動員，必須通過物質性的治理資源來與村民進行交換。關于資源類型的劃分，吉登斯曾將資源劃分為“配置性資源”與“權威性資源”*[英]安東尼·吉登斯：《民族-國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，生活·讀書·新知三聯書店1998年版，第14-17頁。；前者主要是指包括財產在內的經濟資源，后者則是指政治資源，主要表現為監控、組織、制裁、意識形態等治理手段。在農村基層治理的過程中，權威性治理資源與配置性治理資源，在村莊治理實踐中有著不同的發生過程和發生邏輯。權威性治理資源是通過內化到村民日常生活中的禮俗以及利用村莊領導人的道德感召、個人魅力來對村民進行動員，維系集體紐帶，以此來維持村莊的良性運行；與之不同，配置性資源是通過集體財產與公共資源的調配來動員村民以及治理村莊，以村集體經濟為例，村集體企業在實現自身經濟職能的同時承擔起提供就業、公共物品供給、社會福利及村莊秩序維持等社會管理職能，村莊治理形式轉變為“經營性治理”*紀曉嵐、朱逸：《經營性治理:新集體化時代的村莊治理模式及其自在邏輯》，《西北師大學報(社會科學版)》2013年第2期。。

在本文論述的土地拍賣案例中，故事緣起于村莊中的黑地并延伸到整個村社土地，黑地為什么會成為治理資源這與港村的資源配置情況密切相關。地處江漢平原的港村，在經濟發展水平上屬于欠發達地區，村集體經濟在村鎮企業衰敗之后一直處于發展停滯階段，村集體缺乏穩定的經濟收入來源；伴隨著鄉村社會的去集體化過程，村莊內生權威開始不斷衰弱瓦解，村干部愈來愈難以僅憑權威、情感以及傳統的禮俗規則來維系村莊的有效治理；與村莊權威衰弱相伴隨的是村莊的原子化，聯產承包責任制的實行促使家庭重新成為鄉村生活的基本行動單位，村莊個體化的趨勢愈發明顯，同時村莊內部又缺少以宗族為代表的連帶團體，村集體無法通過村級組織來對村民進行動員。從村莊社會關聯的類型來說，港村屬于 “既未建立現代型社會關聯潛力，傳統的社會關聯又已消失，村民處于原子化狀態”*賀雪峰、仝志輝：《論村莊社會關聯》，《中國社會科學》2002年第3期。的村莊。在這種結構下，村社本身內含的黑地便成為了村干部在村莊債務化解過程中最為實際并且具備可操作性的治理資源。港村土地之所以能夠成為治理資源，很重要的一個前提在于黑地被清查出來，而黑地能夠成功被清查出來的重要社會基礎是村莊的原子化以及村民的公平觀；黑地的清查為土地拍賣提供了可操作空間，而土地拍賣真正得以發生并產生效用的社會基礎在于村莊內部的利益分化與社會關聯的“非共同體化”。

六、小結

港村通過土地調整與土地拍賣成功化解村級債務這一案例，發生于農村稅費改革前夕這樣一個特定時期，這一看似特殊的個案，實際上在鄉村社會并不少見。農村稅費改革前后，鄉村債務問題處于十分嚴重的一個階段，在高額負債的村莊中，不乏如同港村這般社會關聯程度低、村莊公共權威衰弱以及治理資源匱乏的村莊，這類村莊通常被認為只能靠“天”，即依靠上面的政策來化解債務，但事實上鄉村社會通過自身的行為和實踐，創造性地提出了不同的化解措施，而在這其中，土地往往成為村集體解決危機、謀求村莊發展的重要資源。本文正是在這一研究內容上做了具體的案例補充，以期呈現出基層社會在化解村級債務過程中的努力實踐及其背后的運作邏輯。

農村稅費改革之后，國家不再向鄉村社會進行資源動員和汲取，這一變化在減輕農戶負擔的同時，帶來的是村級組織動員能力及治理能力的弱化，特別是村集體經濟原本就不夠發達的村莊，治理資源再度萎縮。為解決這一問題，國家自農村稅費改革之后不斷向鄉村社會進行資源輸入，試圖以此來帶動鄉村治理與鄉村發展的新前景。部分村莊確實在這一資源輸入的大背景下實現了村莊的有效治理與村莊發展，但大多數的村莊卻未能有效承接資源的輸入；相反鄉村基層組織在資源輸入過程中形成了“分利秩序”的格局，鄉村治理陷入內卷化的困境，這又成為了鄉村良性發展與基層有序治理研究中的新課題。