國家機構改革后對深化審計管理體制改革的探析

【摘要】十九大報告中明確指出，改革審計管理體制是健全黨和國家監督體系的重要舉措。近日，全國人大通過了《深化黨和國家機構改革方案》的審議，黨中央印發通知并將組建中央審計委員會，打響了審計管理體制改革的第一槍。國家機構改革以后如何進一步深化改革審計管理體制，將關系到黨和國家監督體系的建設成效，關系到社會主義市場經濟能否持續健康發展，因此研究分析當前審計管理體制的改革具有重要的現實意義。文章結合分析當前審計環境，探討十九大以來審計環境對審計管理體制的影響，從而提出了我國國家機構改革后審計管理體制“一立一劃四改”的深化改革策略。

【關鍵詞】審計管理體制 審計環境 國家機構改革 十九大

一、審計管理體制現狀及其缺陷

所謂審計管理體制，其定位應首先是國家行政運行系統中的一個子系統，同時也是國家經濟運行安全的一個免疫系統，圍繞審計機關的職責職能，在中央及各級行政區劃間形成的機構配置和權力劃分。我國憲法明確的審計管理體制，并不是一步到位確立下來的，而是在憲法明確了國家審計基本架構以后，通過審計法及實施條例等法規的發布、修訂、逐步完善起來的。目前我國審計管理體制的現狀和缺陷主要有以下幾點：

（一）我國審計管理體制的現狀

1.層層相扣的機構設置。我國的審計機關包括中央審計機關和地方審計機關兩種組織方式。中央審計機關即審計署，是在國務院總理直接領導下的審計機關。審計署作為我國的最高審計機關，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。而地方審計機關，是指省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府設立的審計機關。

2.雙重領導的行政型審計管理體制。我國《憲法》規定，審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。可見，我國現行審計體制為雙重領導的行政型審計管理體制，在地方審計機關上存在雙重領導，即既受上一級審計機關領導，同時受本級人民政府領導。

3.嚴格規定的人事任免程序。為保證審計工作的獨立性，我國對審計機關人事任免尤其是負責人的任免程序、撤換等都做了嚴格規定。這里不再一一贅述。

4.符合國情的審計派出制度。我國實行審計派出制度，包括審計特派員制度和派出局制度。

我國于1986年開始實行審計特派員制度，并于1995年頒布的《審計法》確立了審計特派員制度的法律地位。1998年，審計署駐部審計局改為審計署派出局，由雙重領導改為垂直領導，直接向審計署負責。名稱的改變實質上是體制的變化，標志著審計署派出局制度的正式確立。審計派出制度沿用至今，是符合我國國情和審計監督體制需要的一項重要舉措。

（二）現行審計管理體制的缺陷

1.雙重領導與利害關系下被削弱的審計獨立性。我國現行的審計管理體制為行政型雙重領導審計管理體制，地方各級審計機關依法按照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。在當前體制下，我國大部分審計機關人、財、物、事都歸當地人民政府管理，因而與同級政府存在緊密的利害關系，這使地方審計機關的財務、人事極易受到當地政府的干預和制約，導致地方審計機關無法保持超然獨立的第三方進行監督，必然影響審計結果及時、客觀地反映問題，影響了審計監督的深度、廣度、力度和質量。

2.審計人才隊伍建設落后，難以適應新的審計實施環境。當前審計機關在審計人才隊伍建設方面還存在一些問題和不足。一是審計隊伍年齡結構偏大，難以適應審計事業持續發展的需要；二是審計隊伍能力結構不合理，嚴重缺乏具備財務、法律、計算機知識等技巧的復合型人才，現有的審計人員難以應對日趨復雜的審計實施環境；三是央地審計資源分配不合理，中央審計限于人力常常無法兼顧審計全覆蓋目標下的繁重業務，而地方審計業務簡單，呈現審計閑置的現象，同時由于地方審計人員任免由地方政府管理，部分地方審計人員的職業素質較低，影響了審計工作效率。

3.“屢審屢犯”怪圈下缺乏有效的審計整改。由于目前我國的審計整改未能建立科學有效的長效機制，審計機關在審計過程常常陷入了“屢審屢犯”的怪圈當中。在審計實踐中，少數審計機關往往存在重實施、輕整改的思想傾向，審計問責力度不夠。這是由于在推動審計對象落實整改要求方面，審計部門主要任務在審，對審計結果沒有行政處分等權力，需要通過其他權力監督主體相互配合，因此審計結果對權力的監督和制約具有間接性與局限性，不免有些力不從心。

4.以監督為單一導向的審計職能。傳統審計的工作重心在于揭露違法違紀現象從而監督國家預算資金使用情況，審計監督僅僅停留在“就審計而審計”、“就問題而論問題”的狹隘圈子中，往往審的多，總結的少，缺乏對問題提出改進措施或優化方案，而這也是造成“屢審屢犯”現象的原因之一。然而在現行國家治理框架下，審計監督作為國家治理體系現代化的重要內容，是保證國民經濟持續、健康、協調、發展的必要手段。新時代下對于傳統審計的要求不僅局限于監督而需要監督與服務兩者并重，使審計監督更好的服務經濟建設。

二、新時代審計環境分析

本部分對十九大以來的審計環境做一個歸納和整理，從社會政治環境、社會經濟環境、社會法制環境、信息技術環境四個角度分析新時代審計環境對審計變革的影響，以此有助于我們下一部分繼續探討審計管理體制的改革思路。

（一）社會政治環境

黨的十九大上，習近平新時代中國特色社會主義思想寫入了黨章，標志著新時代中國特色社會主義的來臨。新思想明確了當前中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，突出政治建設在黨的建設中的重要地位；說明了我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

新的指導思想和新的社會矛盾的出現要求我們要加強審計工作的政治建設，各級審計機關要堅決擁護黨的領導，對出現的發展質量和效益不高的問題、影響人民美好生活的審計問題要高度重視并及時解決，要圍繞十九大關于加快生態文明體制改革的部署，加大資源環境審計力度，認真落實自然資源資產管理和生態環境保護責任。

2018年2月28日，中共中央委員會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，提出了組建中央審計委員會的決議，并于今年“兩會”上通過。中央審計委員會的組建進一步保障了審計監督的科學性和獨立性，同時通過審計職能的合并重組，進一步提高審計監督的專業性和全面性。同時，其辦公室設在審計署，便于協調處理所有與審計監督相關的事項和問題，促進集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系建立健全以及審計全覆蓋工作的強力推進。

黨和國家監督體系的新部署要求我們要站在從嚴治黨的角度，進一步完善黨和國家監督體系，加強對領導干部的日常管理監督。從審計角度而言，各級審計機關要配合中央審計委員會的工作，落實黨對審計機關的領導，努力做好審計管理體制改革工作，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

黨的政治建設和社會矛盾的深刻變化，加之黨和國家監督體系的逐步完善，昭示著我國人民代表大會制度進入了新時期，新時期的人民代表大會制度讓審計管理體制改革具有相當的政治正確性基礎。十九大報告史無前例地把審計提升到“黨和國家監督體系”的高度，在這一宏大而又復雜的監督體系之中，最能體現“全面覆蓋、權威高效”要求和特點的監督機制就是人大監督，所以從健全黨和國家監督體系來看，與人大監督相聯系的審計管理體制改革應與人大監督緊密相連（楊肅昌，2018）。因此，審計管理體制的改革應當把握當前政治體制改革的方向，與人民代表大會監督相掛鉤，加強人大對各級審計機關的進一步監督。

（二）社會經濟環境

目前我國已經形成了以新發展理念為主要內容的新時代經濟思想，我國經濟發展也進入了新時代，基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。2018年1月，全國審計工作會議在京召開，會議圍繞“三大攻堅戰”尤其是脫貧攻堅戰，進一步地聚焦審計重點。會議指出，要繼續發揮審計專業性強、觸角廣泛、反應快速等優勢防范化解重大風險，要持續組織開展扶貧審計，實現對貧困地區審計全覆蓋，推動追責問責。

新常態下的經濟環境，要求我們在審計工作中貫徹新的經濟思想以及建設現代化經濟體系的各項工作，加大對國家重大經濟政策貫徹落實情況跟蹤審計的力度，同時提升審計問責力度；要圍繞黨的十九大關于建設現代化經濟體系的部署要求，以供給側結構性改革為主線，重點關注深化脫貧攻堅任務完成情況、“三去一降一補”任務落實情況、“放管服”改革措施到位情況和“一帶一路”建設推進情況等，著力推進相配套的審計監察體系。

黨的十九大報告把堅持人與自然和諧共生作為基本方略，進一步明確了建設美麗中國的總體要求，體現了新時代的生態文明觀，這與新時代的經濟思想是互相協調、互相促進的。黨的十九大報告還重申了黨的十八大確定的節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，不僅要將之貫徹到生態文明建設中，更要貫徹到“五位一體”總體布局中，體現到“四個全面”戰略布局中，大力建設美麗中國。

對此，審計工作要繼續落實并全面推行領導干部自然資源資產離任審計，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全；加大對節能環保等相關資金和項目的審計力度，推動綠色低碳發展；同時審計人員要樹立績效理念，完善生態文明績效評價考核和責任追究制度，推動建立健全提高績效的機制，促進實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一，為建成富強民主文明和諧美麗的中國做出貢獻。

（三）社會法制環境

中國特色社會主義建設進入新時代，面臨新形勢、立足新起點，也為我國法治建設提供了寶貴的歷史機遇，必將引領我國社會主義法治建設進入新時代，從而更好實現全面依法治國總目標。2018年2月，中共中央政治局還專門對推進全面依法治國進行了集體學習。習近平強調，實現中華民族偉大復興的中國夢、推進國家治理體系和治理能力現代化，必須更加注重發揮憲法的重要作用，把全面依法治國作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。

審計監督作為國家監督體系的重要組成部分，因此在推進依法治國過程中應同時推進依法審計。為此，胡澤君審計長還提出依法審計是審計工作的“生命線”，強調開展審計要于法有據等工作要求，要確保依法審計。2018年1月，審計長胡澤君公布了新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》，以此作為落實黨中央國務院關于加強依法審計工作的一項舉措。

在全面推進依法治國的新時代，審計工作要完善相關法規制度，從全局分析機制上存在的缺陷，提出有針對性的審計建議，促進建立健全相關法律法規和規章制度；要堅持黨政同責同審，提升問責力度，強化對權力運行的監督制約，加強與司法機關和監察委的協作，揭露重大違法違規問題；要加強對審計結果的督促整改，建立審計整改長效機制和審計查出問題整改情況報告制度，加大對審計查出問題整改的跟蹤督促力度，推動整改工作逐年向好。

（四）信息技術環境

黨的十九大報告提出了“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”總體要求，而2018年全國審計工作會議上同步指出了要“扎實開展大數據審計”。同時，在今年“兩會”上，繼2017年之后，“人工智能”再次出現在政府工作報告。當前我國信息技術發展十分迅猛，大數據、人工智能引領了這個信息時代。隨著信息技術環境不斷更新換代，尤其是人工智能上升為國家戰略之后，我國真正的大數據、人工智能時代已經來臨，審計信息化的步伐將越來越快。

為落實和推動審計信息化發展，各級審計機關應堅持開拓創新，加大審計信息化建設，充分應用大數據云計算的分析和綜合運用，提高審計效率和擴大覆蓋面；全面推進數字化審計方式，加快實施“金審三期”工程，提高運用大數據技術進行審計和宏觀分析的能力，從根本上提升新形勢下審計工作的層次和水平。

同時，為發揮審計信息化在生態文明建設中的作用，各級審計機關應繼續加強與生態環境保護相關部門的協調，尤其在領導干部自然資源資產離任審計實踐中，要樹立大數據審計理念，加大自然資源資產和生態環境領域地理信息數據和相關業務數據收集、挖掘和分析力度，推進建立自然資源資產數據共享平臺，借助審計信息化的浪潮進一步推進資源環境審計建設，在推動美麗中國建設和綠色發展中發揮積極作用。

三、新時代下審計管理體制的革新方向

（一）審計管理體制改革的總體思路

隨著審計環境的變化，尤其是十九大之后，我國已經進入了新時代的中國特色社會主義時期，政治、經濟、法律、信息技術環境煥然一新，原有的審計管理體制已經對我國審計工作產生了一定的制度性制約，從而對我國的審計管理體制提出了更高的要求。中央審計委員會的組建，準確地說是中央對審計管理體制改革的第一槍，為我國進一步深化審計管理體制奠定了基礎。在審計管理體制改革的研究與實踐中，應確保依法獨立行使審計監督權，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，為構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系提供制度保障，這也是當前推進審計管理體制改革的總體方向。

在我國審計管理體制逐步完善的過程中，尤其是新世紀以來，審計學術界對我國審計管理體制已經作出了較長時間的探索性研究。有的主張將審計機關設置于人大領導之下，脫離政府之外（郎少萍，2000）；有的主張建立省級直管的新型的國家審計體制（李齊輝，2001）；有的主張將審計體制適時由行政模式向立法模式轉變（項俊波，2001）；有的主張變雙重領導體制為單一的垂直領導體制，業務上和行政上都直接接受審計署的領導（吳聯生，2002）；有的主張實行“雙軌制”改革，即在人大和政府分別建立履行不同審計職責的審計組織（楊肅昌，2004）；有的主張改革為獨立型的國家審計體制（熊力，2011）。這些主張豐富了我國審計管理體制改革和發展的思路。

針對現有審計管理體制的缺陷，以及結合新時代的審計環境，筆者認為當前審計管理體制的深化改革總方向應當是在保留原有的行政型審計管理體制下，實施“一立一劃四改”的改革策略，即成立地方各級審計委員會，加強黨的領導；地方各級審計機關還應劃歸各級人大監督，推動審計監督全覆蓋；改強審計隊伍能力，形成審計資源整合；改善審計問責機制，落實審計意見處理；改全審計職能導向，發揮審計免疫功能；改精審計技術方法，更新審計工作模式。

（二）審計管理體制改革的具體思路

1.成立地方各級審計委員會，加強黨的領導。各級審計機關要堅決擁護黨的領導，在黨的領導下才能更好地發揮審計的職能，更好地為國家和人民服務。在國家機構改革中，組建中央審計委員會就是加強黨對國家審計工作的領導的具體體現，中央審計委員會作為一個更高級別的機構予以統籌協調各級的審計機關。但由于我國地大物博，中央審計委員會無法落實到對地方各級審計機關的領導和監督，因此，“一立”指的就是在中央審計委員會應下設成立地方各級審計委員會，加強黨對地方各級審計機關的領導和審計工作的監督，地方審計委員會辦公室也應設立在地方各級審計機關，提高審計監督工作的效率。

2.地方審計機關劃歸人大監督，推動審計監督全覆蓋。新時代政治環境的改變要求審計管理體制的改革應當把握當前政治體制改革的方向，結合當前的政治發展趨勢，與各級人民代表大會監督直接相掛鉤，加強人大對各級審計機關的進一步監督。因此，“一劃”指的是在保留原有雙重領導體制的基礎上，地方各級審計機關還應直接劃歸各級人大監督，實行審計全覆蓋，以此構建全面覆蓋、權威高效的監督體系。

為此，各級審計機關應向政府和人大同時提交報告，不再委托政府提交報告給人大，防止審計結果被“過濾”。各級人大應成立審計督察委員會對審計機關實行專門監督并審閱審計報告，同時建立專門的預算執行審計部門，提升人大對預算執行審計的監督力度，幫助解決地方政府干預地方審計的情況，扭轉各級政府既是被監督者，同時又是監督者的不正常現象，充分發揮審計獨立性，使審計工作在作為國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大的保障作用，構建更有效的保障機制。

3.改強審計隊伍能力，形成審計資源整合。當前我國審計隊伍建設中存在著審計人員年齡結構偏大、能力結構不合理、央地資源分配不合理等諸多問題，審計隊伍中極度缺少年輕、有經驗的復合型人才，同時審計人才資源分配出現了失調。因此，“一改”就是要改強審計隊伍的能力，加快審計隊伍的建設，實現審計項目專門化，形成審計資源尤其是人才資源的整合。

首先應加強審計人才的培養，提升審計隊伍能力，建立一支專門化、專業化審計人員隊伍；實行嚴格的人員招聘制度，要求審計人員扎實的理論基礎、較強的業務能力和過硬的政治素養，設立審計人員績效考評體系。其次，可以對審計項目進行統一專門管理，實行審計項目化，按照業務專長安排審計工作，以項目化分解審計工作；破除各級審計機關、各部門之間的人才流動壁壘，充分發揮閑置資源，有利于審計資源的配置優化與整合。第三，有效利用社會審計力量，對于除涉及國家秘密的審計項目以外，可以考慮政府購買審計服務，整合社會審計資源。

4.改善審計問責機制，落實審計意見處理。由于在落實整改審計對象方面，審計部門對審計結果缺少行政性處分，一般需要通過其他權力監督主體相互配合，導致審計結果對權力的監督和制約具有間接性與局限性，容易滋生權力的腐敗。因此，“二改”指的是改善審計問責機制，依法審計，賦予審計機關相應司法執行權，提升審計問責力度，以落實審計意見的處理與整改，加強審計監督對權力的監督和制約。

審計問責機制的改善要加強與人民法院和新組建的國家監察委員會的有效銜接，構建審計職能部門與法院、監察委配合聯動體系，加強與法院和監察委合作；同時，構建大數據化審計對象落實整改體系，落實審計意見處理與整改，追查審計責任，對于屢查不改、屢審屢犯的部門或單位，應進行相應的曝光處理、納入失信“黑名單”，切實做到審完整改。

5.改全審計職能導向，發揮審計免疫功能。當前我國審計工作重心仍大多停留在“就審計而審計”“就問題而論問題”的狹隘圈子中，僅僅揭露違法違紀現象從而監督國家預算資金使用情況，往往對審計監督后的結果缺乏總結性歸納，缺乏服務國家治理的高度。因此“三改”指的是改全審計職能導向，從單一的監督導向向監督和服務雙重導向轉變，發揮審計作為國家經濟運行安全的免疫系統的功能，更好地服務國家政治、經濟建設。

各級審計機關應在監督、查處危害經濟社會運行的問題之后，定期書寫審計工作建議報告，及時建議政府或相應的權力機關解決問題，同時建立改進審計反饋機制，促進審計更好地服務于國家社會，將管理型審計向治理型審計轉變，健全審計管理體制。同時，加強對政策執行力度的跟蹤審計，推進審計過程的全覆蓋，實行動態審計監督模式，關注過程，及時進行風險評估、影響評價。

6.改精審計技術方法，更新審計工作模式。隨著我國信息化進程的不斷推進，應用信息技術成為審計工作不可逆轉的必然方向，迫切需要審計部門盡快改變傳統的管理和作業手段。因此，“四改”指的是改精審計技術方法，解放審計人員雙手，充分運用信息技術進行大數據分析，發展大數據審計，構建大數據審計工作模式，促進審計工作更加注重分析審計對象之間的關聯。

為此，審計工作要更加貼近新時代的信息技術，引入區塊鏈、人工智能等新興信息技術，加快審計技術方法、手段現代化，穩步推進金審工程三期項目的建設；建設審計信息化系統，更有效地檢查被審計單位的經濟管理和財務會計信息系統的合規性和安全性，加強審計的監督功能；面對經濟、環境、財政、金融等方面的數據，利用云計算技術，全面、系統、客觀、完整地分析，促進審計人員高質量完成審計工作。同時，將審計工作模式由抽樣審計向大數據、云計算信息化審計轉變，構建聯網審計、綜合審計。

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作者簡介：許新杰（1997-），男，漢族，福建泉州人，福州大學經濟與管理學院2015級本科生，研究方向：審計。