國(guó)企改革四十年回顧與展望

◎胡遲

在改革開(kāi)放40周年之際，總結(jié)40年國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示，對(duì)于站在新的歷史高度，全面深化國(guó)企改革，攻堅(jiān)完成黨的十九大提出的國(guó)企改革發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的可持續(xù)發(fā)展，有著極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

不平凡歷程

從理論依據(jù)看：20世紀(jì)80年代中后期，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)傳入我國(guó)，并逐漸興起。同新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)相比，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)跳出既定的制度框架，把制度變量作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要要素，并對(duì)制度變遷過(guò)程中“如何變”的問(wèn)題，給出了簡(jiǎn)潔而有力的解釋。它認(rèn)為，制度變遷對(duì)長(zhǎng)期中的經(jīng)濟(jì)變化具有重要作用，而且還有路徑依賴的特征。這是理解變遷結(jié)果的關(guān)鍵。以此為依據(jù)來(lái)剖析我國(guó)長(zhǎng)達(dá)40年之久的國(guó)企改革歷程，可以理解我國(guó)國(guó)企改革取得的重大成就與現(xiàn)存問(wèn)題。

40年來(lái)，國(guó)企改革一直是貫穿我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程的主線，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的縮影。回顧40年國(guó)企改革的不平凡歷程，依據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革的理論、政策和實(shí)踐主題，我國(guó)國(guó)企的改革發(fā)展大體上可以劃分為四個(gè)階段。

1.1978-1992年的“放權(quán)讓利”時(shí)期

這一時(shí)期，擴(kuò)大國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主權(quán)成為改革最為迫切的問(wèn)題。1979年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等5個(gè)文件，標(biāo)志著以放權(quán)讓利為重點(diǎn)的企業(yè)改革在全國(guó)范圍內(nèi)正式開(kāi)始。之后我國(guó)國(guó)企改革以擴(kuò)大國(guó)企自主權(quán)為重點(diǎn)，其間不斷進(jìn)行政策調(diào)整，探索多種責(zé)任制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。從1987年開(kāi)始，承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制成為國(guó)企的主要經(jīng)營(yíng)形式。一大批企業(yè)通過(guò)實(shí)行承包制，滾動(dòng)發(fā)展、迅速壯大。到20世紀(jì)90年代初，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、把國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)推向市場(chǎng)，成為國(guó)企改革發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。

2.1992-2002年的“產(chǎn)權(quán)改革”時(shí)期

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出了在國(guó)企建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)。國(guó)家對(duì)國(guó)企采取了“抓大放小”的方針。一方面，在百家企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，大力培育實(shí)力雄厚、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。另一方面，對(duì)于面廣量大的國(guó)有中小企業(yè)，采取了改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和出售等多種形式放開(kāi)搞活，并積極扶持中小企業(yè)特別是科技型企業(yè)，向“專、精、特、新”的方向發(fā)展。1999年黨的十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)企改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，要求改制公司普遍實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化和建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)，公司化改制在國(guó)企全面展開(kāi)。到新世紀(jì)初，國(guó)有大中型企業(yè)基本擺脫困境，初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；大量國(guó)有中小型企業(yè)從不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域退出；隨著政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，新型政企關(guān)系初步形成。

3.2003-2012年的“國(guó)資監(jiān)管”時(shí)期

2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，結(jié)束了國(guó)企管理中的“九龍治水”格局，頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，建立起管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。各級(jí)國(guó)資委分別代表國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，基本形成了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，解決了國(guó)有資產(chǎn)所有者缺位的重大問(wèn)題。2008年10月，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》公布，并自2009年5月1日起施行。由此從法律上保障了國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理與保值增值。與此同時(shí)，國(guó)企加快推進(jìn)股份制改革，圍繞做強(qiáng)做大主業(yè)，積極開(kāi)展整合重組，改制分離輔業(yè)，國(guó)企發(fā)展呈現(xiàn)新的活力。這之后的國(guó)企被稱為“新國(guó)企”。

4.2013年至今的“全面深化改革”時(shí)期

黨的十八大之后，國(guó)企改革在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下進(jìn)入“全面深化”階段。從頂層設(shè)計(jì)看，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》），是新時(shí)期全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），《指導(dǎo)意見(jiàn)》集以往時(shí)期國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)之大成，全面提出了新時(shí)期國(guó)企改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，成為新時(shí)期全面深化國(guó)企改革、從整體上搞好國(guó)企的系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案。這之后又陸續(xù)出臺(tái)了22個(gè)配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰，對(duì)于推動(dòng)基層的改革實(shí)踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)、促進(jìn)和指導(dǎo)作用。國(guó)資委分別于2014年7月、2016年1月在中央企業(yè)啟動(dòng)了“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”和“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。中央企業(yè)和各地國(guó)企堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合各個(gè)地方、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)企業(yè)的實(shí)際，制定了很多的實(shí)施方案和操作細(xì)則，推進(jìn)改革相繼展開(kāi)。國(guó)有改革的深度和廣度遠(yuǎn)超以往時(shí)期，改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性不斷增強(qiáng)。

成就和經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書記創(chuàng)新性提出了推進(jìn)國(guó)企改革的“三個(gè)有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“有利于國(guó)有資本保值增值，有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國(guó)有資本功能。”應(yīng)該說(shuō)，國(guó)企改革在40年之久的“干中學(xué)”的過(guò)程中日臻完善成熟。時(shí)至今日，應(yīng)當(dāng)分層次、多視角地全面評(píng)估、認(rèn)識(shí)40年來(lái)國(guó)企改革的成就與經(jīng)驗(yàn)。

1.實(shí)力與效益水平極大提升

國(guó)企改革解放了生產(chǎn)力，極大地推動(dòng)了國(guó)企的發(fā)展，國(guó)企規(guī)模實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益大為改善。特別是黨的十八大以來(lái)，隨著改革的不斷深入，國(guó)企改革紅利逐漸釋放，成效日趨明顯。國(guó)企的集團(tuán)化管控能力不斷提升，企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和效率、發(fā)展活力和動(dòng)力不斷提升。2017年，國(guó)企營(yíng)業(yè)收入達(dá)到了50萬(wàn)億元，利潤(rùn)達(dá)到了2.9萬(wàn)億元，比2016年分別增長(zhǎng)了14.7%和23.5%。其中，中央企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入是26.4萬(wàn)億元，利潤(rùn)達(dá)到1.42萬(wàn)億元，分別比2016年增長(zhǎng)了13.3%和15.2%。國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)的資產(chǎn)從2003年的6.9萬(wàn)億元增長(zhǎng)到目前的75萬(wàn)億元，入圍《財(cái)富》2018年世界500強(qiáng)的我國(guó)115戶企業(yè)中，國(guó)企占82家，國(guó)資委監(jiān)管的央企占48戶。其中國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)石化、中國(guó)石油分別排在第二、三、四位。

2.體制機(jī)制大為改善

國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益的提升是以體制機(jī)制的改善為基礎(chǔ)的，國(guó)企改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展。40年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的國(guó)有國(guó)營(yíng)的企業(yè)模式已經(jīng)被徹底打破，國(guó)企基本上從行政機(jī)構(gòu)附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制都更加成熟和接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，建立起了面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制和機(jī)制。公司制逐步成為企業(yè)的主要組織形式。企業(yè)內(nèi)部管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制與勞動(dòng)、人事、分配制度都發(fā)生了重大而深刻的變化。從外部效應(yīng)看，國(guó)企改革影響和帶動(dòng)了計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、價(jià)格、政府、勞動(dòng)人事、收入分配、社會(huì)保障和法制建設(shè)等許多方面的系統(tǒng)改革，國(guó)企改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了有力的促進(jìn)作用，反過(guò)來(lái)，這些領(lǐng)域的改革同時(shí)也為國(guó)企改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

3.國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展

我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)要在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這一點(diǎn)體現(xiàn)在國(guó)企改革前后時(shí)期有所不同。自20世紀(jì)90年代國(guó)企改革“抓大放小”“三年攻堅(jiān)”以來(lái)，國(guó)企和國(guó)有資本已逐步從中小企業(yè)層面和一般性生產(chǎn)加工行業(yè)退出，全國(guó)已有5010戶國(guó)有大中型企業(yè)和資源枯竭的礦山有序退出了市場(chǎng)，使國(guó)企的戰(zhàn)線大大收縮、國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)較之于以前得以優(yōu)化。目前，我國(guó)中小型國(guó)企改制已經(jīng)基本完畢，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有資本逐步向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中逐步退出。國(guó)企量多面廣和過(guò)于分散的狀況得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國(guó)企總產(chǎn)值占比已低于10%。十八大以來(lái)，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度高于以往時(shí)期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局更加優(yōu)化，國(guó)有企業(yè)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域仍占支配地位，具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)成為國(guó)家實(shí)力的重要象征。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)有資本向能源、原材料、交通、重大裝備制造和冶金等基礎(chǔ)行業(yè)集中，占國(guó)有資本總量約70%，國(guó)資委監(jiān)管中央企業(yè)70%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國(guó)防、通信、運(yùn)輸、礦業(yè)、冶金和機(jī)械等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。中央企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的戶數(shù)從2003年的6家增加至2017年的48家。

4.企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)更加合理

經(jīng)過(guò)40年的改革發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟(jì)版圖已經(jīng)由改革開(kāi)放之初的國(guó)有經(jīng)濟(jì)“一統(tǒng)天下”發(fā)展成為目前國(guó)有、民營(yíng)與外資共處的“三分天下、各有其一”格局。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2017年底，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的數(shù)量比重，私營(yíng)企業(yè)、外商及港澳臺(tái)商投資企業(yè)與國(guó)企在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重分別為57.7%、12.9%和29.4%。因此，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)寫照。這種多元化市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)的局面既完善了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，又有效地提升了資源的配置效率，極大增強(qiáng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的活力，共同推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，多種經(jīng)濟(jì)成分共存的狀況更加適合社會(huì)主義初級(jí)階段生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

反思與不足

1.國(guó)有資產(chǎn)流失值得反思

我國(guó)漸進(jìn)式國(guó)企改革是由政府部門主導(dǎo)，國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理者制訂方案、實(shí)施和操作的。由于我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)涉及面廣、比重高，更因?yàn)閲?guó)企改革沒(méi)有先例可循，導(dǎo)致改革過(guò)程中存在制度建設(shè)滯后、監(jiān)管缺失的情況，因此，縱觀長(zhǎng)達(dá)40年的國(guó)企改革歷程，其間造成的國(guó)有資產(chǎn)流失不容忽視。國(guó)企改革、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)之初，國(guó)有資產(chǎn)流失的渠道有七種：一是中外合資企業(yè)和股份制改組中，國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值被刻意低估。二是股份制企業(yè)將企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得，都分給員工，國(guó)有資產(chǎn)被量化給了個(gè)人。三是個(gè)別地區(qū)以明晰產(chǎn)權(quán)為名，把國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償或者低價(jià)賣給個(gè)人，搞負(fù)債持股。四是有的企業(yè)逃避債務(wù)將企業(yè)債務(wù)剝離出去，企業(yè)困境沒(méi)有得到根本性改變。五是一些企事業(yè)單位的部分國(guó)有資產(chǎn)不入賬，形成大量的賬外資產(chǎn)。六是全民企業(yè)變集體企業(yè)，無(wú)償劃轉(zhuǎn)或無(wú)償占有國(guó)有資產(chǎn)，把國(guó)家所有制變成集體所有制，把集體資產(chǎn)變成個(gè)體額度分掉。七是在不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易中廉價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)。雖然國(guó)資委和財(cái)政部后來(lái)出臺(tái)了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等政策，對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓提出了規(guī)范性要求，對(duì)管理層出資受讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的條件、范圍等進(jìn)行了界定，后期國(guó)企改制已經(jīng)大為規(guī)范，但前期的國(guó)資流失已經(jīng)無(wú)法挽回，而且政策的執(zhí)行并不整齊。這無(wú)疑是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)民分配差距拉大的重要原因之一，也可看作是國(guó)家和國(guó)民為國(guó)企改革付出的巨大成本。

2.改革的目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)

（1）現(xiàn)行企業(yè)制度與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求還有不小差距。一是國(guó)企治理結(jié)構(gòu)還不完善。國(guó)有大型企業(yè)母公司層面的公司制股份制改革步伐相對(duì)較慢，不留存續(xù)資產(chǎn)的整體上市等制度性難題有待進(jìn)一步探索解決。國(guó)企的規(guī)范董事會(huì)建設(shè)還處于不斷探索完善的過(guò)程中，董事會(huì)的考核和外部董事的選拔、任用和評(píng)價(jià)機(jī)制還不完善，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有很大差距。國(guó)企經(jīng)營(yíng)者管理制度還不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行政化管理色彩依然存在，尤其是缺乏市場(chǎng)化的退出通道。一些國(guó)企內(nèi)部三項(xiàng)（人事、勞動(dòng)、分配）制度改革還需要進(jìn)一步深化，市場(chǎng)化選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制還沒(méi)有真正形成。

（2）國(guó)有資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步完善。一是政企不分、政資不分問(wèn)題仍然存在。應(yīng)由企業(yè)自主決策的一些重大事項(xiàng)仍由政府負(fù)責(zé)審批，一些地方政府對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)有增加的趨勢(shì)，各類型的重復(fù)檢查日益增多。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，仍有大量國(guó)有資產(chǎn)分散在多個(gè)政府部門管理，導(dǎo)致政出多門，監(jiān)管規(guī)則不一致，資源配置分散，經(jīng)營(yíng)效率低下。二是國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度需要進(jìn)一步完善。出資人職責(zé)和政府公共管理職能的分離還不到位，存在較大的交叉重疊。由于體制搖擺，有些已經(jīng)交由特設(shè)機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)，復(fù)歸政府部門實(shí)施行政化管理。國(guó)有自然資源類、金融類、文化類和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制和制度還需要進(jìn)一步探索建立。三是國(guó)資監(jiān)管效率和水平亟待提高。國(guó)資監(jiān)管的及時(shí)性、有效性和針對(duì)性還不夠強(qiáng)，國(guó)企收入分配管理、資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和境外資產(chǎn)監(jiān)管等方面的制度體系需要進(jìn)一步完善。

（3）國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整。從現(xiàn)狀看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍未到位，布局結(jié)構(gòu)還不盡合理。目前仍有較多國(guó)企分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所占比重較低。一些行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度較低，資源配置效率不高，核心競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)，重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問(wèn)題還沒(méi)有得到很好解決。這個(gè)問(wèn)題在地方國(guó)企中體現(xiàn)得更為突出。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年底，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，國(guó)企不僅完全主導(dǎo)了傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與城市公用事業(yè)，而且遍及農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)的各個(gè)具體行業(yè)。從主營(yíng)業(yè)務(wù)看，70%多的國(guó)企屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)（商業(yè)類），真正分布于基礎(chǔ)性行業(yè)（公益類）的不足30%。就工業(yè)而言，國(guó)企遍及工業(yè)類全部行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)于寬泛。從規(guī)模分布看，國(guó)企呈現(xiàn)大中小微各種規(guī)模。從所有制經(jīng)濟(jì)的全局看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅關(guān)乎國(guó)企自身的發(fā)展，還關(guān)系到其他所有制企業(yè)未來(lái)的成長(zhǎng)。

對(duì)策與路徑

現(xiàn)在，我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)企改革必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。站在改革開(kāi)放40周年新的歷史起點(diǎn)上，我們需要重新審視國(guó)企改革所走過(guò)的道路，剖析改革面臨的問(wèn)題和難點(diǎn)，明確深化改革的對(duì)策與路徑。對(duì)照《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的主要目標(biāo)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)將以下三個(gè)方面作為全面深化國(guó)企改革的著力點(diǎn)：

1.以分類改革為前提全面深化國(guó)企改革

分類改革是40年國(guó)企改革探索最重要的成果。國(guó)企改革，究其實(shí)質(zhì)就是要解決公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否結(jié)合、如何結(jié)合的問(wèn)題。因?yàn)閲?guó)企不同于一般企業(yè)，有其自身的屬性定位。通過(guò)分類改革，不同類型的國(guó)企根據(jù)自身的功能定位，既可以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，又確保了國(guó)企自身的屬性與功能。《指導(dǎo)意見(jiàn)》基于不同類型的國(guó)企應(yīng)該承擔(dān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不同的功能定位，明確將國(guó)企分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類。未來(lái)要堅(jiān)持以分類改革為前提，從企業(yè)層面與監(jiān)管層面“雙管齊下”，全面深化國(guó)企改革，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

■ 君山秋弄 董年龍/攝

（1）從企業(yè)層面看，一是從混合所有制經(jīng)濟(jì)看，不同類型的國(guó)企混改模式是不同的。其中商業(yè)類國(guó)企實(shí)行公司制股份制改革，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股；而公益類國(guó)企則一般采取國(guó)有獨(dú)資形式，但在有些領(lǐng)域也允許非國(guó)企參與。二是從國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整看，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)企營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)增長(zhǎng)率不斷下降，這正是強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性退出一般性產(chǎn)業(yè)的契機(jī)。除了特殊功能類、戰(zhàn)略類和新興產(chǎn)業(yè)類等行業(yè)領(lǐng)域保持國(guó)有資本外，其他大部分行業(yè)的國(guó)有資本都應(yīng)該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。

（2）從監(jiān)管層面看，未來(lái)要深入推進(jìn)分類監(jiān)管，按照分類改革、分類發(fā)展和分類考核的要求，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，突出監(jiān)管重點(diǎn)。一是提供公共產(chǎn)品類的國(guó)企一般采用國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，國(guó)資委或者專職的監(jiān)管部門對(duì)公益類企業(yè)要履行“管企業(yè)”與“管資產(chǎn)”職能，通過(guò)對(duì)公共類企業(yè)的微觀化監(jiān)管，保證必要的公共產(chǎn)品供給，控制質(zhì)量，滿足社會(huì)需要，同時(shí)兼顧“管資本”，主要是控成本，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，盡可能提高公共產(chǎn)品的供給效率。二是處于自然壟斷行業(yè)的國(guó)企一般采用國(guó)有國(guó)控模式，監(jiān)管部門通常對(duì)壟斷性國(guó)企兼顧“管資產(chǎn)”與“管資本”職能，以“管資本”為主，即國(guó)資委通過(guò)“管資產(chǎn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)超越利潤(rùn)目標(biāo)的社會(huì)目標(biāo)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)，通過(guò)“管資本”實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值與增值。三是處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企由于其處于純私人物品領(lǐng)域，監(jiān)管部門只履行“管資本”的職能，即只追求利潤(rùn)最大化。處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)企應(yīng)完全由市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)，徹底排除行政性壟斷，政府創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，國(guó)企以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)與民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。

2.加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)

與一般企業(yè)不同，以國(guó)企為主體的國(guó)有經(jīng)濟(jì)具有雙重的職能，即政治和經(jīng)濟(jì)職能，正是這種雙重屬性決定了國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是國(guó)企承擔(dān)了政治職能，正如中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出的那樣，國(guó)企屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，有利于保證黨和國(guó)家方針政策、重大部署在國(guó)企貫徹執(zhí)行，為國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。二是國(guó)企承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)職能，通過(guò)將黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，維護(hù)股東的權(quán)利，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益最大化。

未來(lái)深化國(guó)企改革要立足于我國(guó)國(guó)情與國(guó)企的本質(zhì)屬性，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)，積極探索把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)的有效途徑和方式。堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)轉(zhuǎn)化為國(guó)企的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為國(guó)企改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

3.堅(jiān)持正確的改革方法論

“工欲善其事，必先利其器”。國(guó)企改革是前無(wú)古人的嶄新事業(yè)，尤其是在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的今天，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，必須堅(jiān)持正確的方法論，才能有效地推進(jìn)國(guó)企改革向縱深發(fā)展。

（1）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合。當(dāng)前，國(guó)企改革要站在更高的起點(diǎn)，把頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，克服盲目性，增加針對(duì)性。一是搞好國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)，不斷完善“1+N”文件體系，確定好改革的重點(diǎn)、路徑、次序和方法，努力提升企業(yè)發(fā)展和運(yùn)行效率，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能。二是頂層設(shè)計(jì)離不開(kāi)基層實(shí)踐的支持，否則頂層設(shè)計(jì)就成為“無(wú)源之水”與“無(wú)本之木”。因此，在發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)對(duì)基層實(shí)踐的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用下，要鼓勵(lì)基層從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行大膽探索，因地制宜，聚焦具體問(wèn)題，盡可能多地取得第一手材料，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把基層改革中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、解決的方法、蘊(yùn)含的規(guī)律及時(shí)形成理性認(rèn)識(shí)，為頂層設(shè)計(jì)提供實(shí)踐依據(jù)。

（2）堅(jiān)持重點(diǎn)突破與協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合。新時(shí)期的國(guó)企改革已經(jīng)覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，改革從技術(shù)和操作層面更加觸及制度和靈魂層面。一是要根據(jù)改革的要求與時(shí)機(jī)，善于抓住主要目的與矛盾的主要方面，找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)，取得重點(diǎn)突破。二是隨著改革的深化，改革的綜合性、系統(tǒng)性和全面性要求越來(lái)越高。改革不再如前期那樣可以“單兵突進(jìn)”，而是需要系統(tǒng)集成，協(xié)同推進(jìn)。隨著國(guó)企改革步入深水期，在推進(jìn)過(guò)程中要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，要全面系統(tǒng)地推進(jìn)國(guó)企改革，統(tǒng)籌好改革的整體情況，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)，做好政策統(tǒng)籌、方案統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌和進(jìn)度統(tǒng)籌。

（3）堅(jiān)持試點(diǎn)先行與建立容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合。要總結(jié)國(guó)企改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)堅(jiān)持試點(diǎn)先行的方法。一是要加強(qiáng)改革的前瞻性與可行性研究，特別是重大改革舉措必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開(kāi)。要集中力量抓好改革試點(diǎn)，打一場(chǎng)改革促發(fā)展的“示范仗”，圍繞正在開(kāi)展的“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，重點(diǎn)攻克國(guó)企改革中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)試點(diǎn)，打造出真正的市場(chǎng)主體，讓企業(yè)真正“活”起來(lái)，真正出業(yè)績(jī)、出效益，讓經(jīng)營(yíng)者和普通員工共享改革發(fā)展紅利，為全社會(huì)樹立改革標(biāo)桿，增強(qiáng)改革的信心和決心。二是要堅(jiān)持容錯(cuò)機(jī)制。健全的容錯(cuò)機(jī)制是全面深化改革的有力保障，能夠有效調(diào)動(dòng)先行先試者的積極性。我國(guó)國(guó)企改革很多方面沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供參考，需要我們?cè)趯?shí)踐中大膽地創(chuàng)新和探索。要明確將因缺乏經(jīng)驗(yàn)先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，將國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定時(shí)的探索性試驗(yàn)與國(guó)家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，將推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。要給予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者充分授權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者大膽決策、理性決策，營(yíng)造支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)、寬容失敗的機(jī)制和環(huán)境。