廣西棚戶區(qū)改造與民生保障影響研究

◎李青

棚戶區(qū)是指城市中結(jié)構(gòu)簡陋、抗災(zāi)性差、居住擁擠和環(huán)境衛(wèi)生臟亂差的房屋集中區(qū)域。按照中央部署，廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出臺了《廣西2013年-2017年棚戶區(qū)（危舊房）改造實施方案》，計劃完成各類棚戶區(qū)改造55.71萬戶（其中：2013年3.17萬戶，2014年10.74萬戶，2015年18.14萬戶、2016年12.91萬戶、2017年10.75萬戶）。棚戶區(qū)改造是體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想的重大民生工程，各地對于棚戶區(qū)改造的拆遷安置補償、拉動內(nèi)需與就業(yè)、簡化為民辦事的程序等相關(guān)民生保障方面的做法各不相同。廣西在落實棚戶區(qū)改造的政策中，始終將民生保障視為棚戶區(qū)改造的首位因素考慮，制定了棚戶區(qū)改造運行機制，為其他地方制定和實施棚戶區(qū)改造提供了參考。

影響因素

1.不同城市的經(jīng)濟(jì)差異因素

近年來，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動極為活躍，為棚戶區(qū)改造奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)以首府南寧作為核心區(qū)輻射沿海城市欽州、防城港和北海以及內(nèi)陸地區(qū)的玉林與崇左。從2016年廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)棚戶區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)完成情況看（見表）：欽州、北海作為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的沿海城市，兩個城市棚戶區(qū)改造的開工率與基本建成率都相對較高；玉林、崇左作為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)陸城市，兩個城市棚戶區(qū)改造開工率與基本建成率相差較大。從地理位置與海陸貿(mào)易來看，欽州、防城港是出海港口城市，承擔(dān)著我國西南地區(qū)與東南亞的交通樞紐角色，南寧是廣西首府、省內(nèi)經(jīng)濟(jì)與政治活躍中心，因此，這些地方的棚戶區(qū)開工率與基本建成率都在70%以上。

表 2016年北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)棚戶區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)完成情況表單位：套（戶）

2.城鄉(xiāng)發(fā)展差距的因素

2017年南寧棚戶區(qū)改造58個項目清單中，市級棚戶區(qū)改造項目占了86%，其余是縣級。這一現(xiàn)象表明棚戶區(qū)改造進(jìn)程快慢與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、財政實力以及城鄉(xiāng)居民富裕程度有著密切的關(guān)系。縣級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)底子薄、公共基礎(chǔ)設(shè)施落后、居住簡陋且條件差，加上棚戶區(qū)改造的財政投入不足以及社會資本參與棚戶區(qū)改造的意愿不強，導(dǎo)致個別棚戶區(qū)改造未能按計劃開工或者進(jìn)展緩慢，甚至發(fā)生延誤；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較好、財政實力較高、人均收入相對較高的城市社會資本相對活躍，能夠給群眾發(fā)放補償金并解決住房安置問題，加快了棚戶區(qū)改造的進(jìn)程。

3.同一城市不同區(qū)域的發(fā)展水平差異

棚戶區(qū)改造分布在城市的各個城區(qū)，不同區(qū)域開工與建設(shè)的進(jìn)展不一，其根源是同一城市不同區(qū)域資源各異。近年來，為了加快城市化進(jìn)程，個別縣城納入城市區(qū)域版塊，這些地方由于各方面基礎(chǔ)薄弱、棚戶區(qū)改造所需的社會資本、財政投入及社會保障等資源短缺，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造項目困難重重，進(jìn)展不順。

4.貧困家庭不同的民生需求

保障性住房是民生大計。2017年1月廣西社會服務(wù)統(tǒng)計月報顯示，廣西城市低保人數(shù)22.1932萬人，城市低保12.0327萬戶；農(nóng)村低保人數(shù)288.2899萬人，農(nóng)村低保100.8876萬戶；農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)26.8723萬人。這三類人群通常收入來源不穩(wěn)定、依靠政府供養(yǎng)和家庭負(fù)擔(dān)重，他們接到棚戶區(qū)改造通知后，對生活與住宅保障產(chǎn)生擔(dān)憂。一是在生活和就業(yè)方面，新安置點離工作地方較遠(yuǎn)、生活不便、環(huán)境陌生及再就業(yè)困難；二是在住宅保障方面，沒有經(jīng)濟(jì)能力購買商品房或按市價租房。為此貧困戶向棚戶區(qū)改造工作人員提出保障性的要求，由棚戶區(qū)改造工作人員與貧困戶協(xié)商解決這些問題，由于個別貧困戶不同意某些條款，造成棚戶區(qū)改造暫時擱置，無法如期開工。

5.資金來源

棚戶區(qū)改造融資方式較為單一，由政府主導(dǎo)，財政撥款，然而財政支出能力有限，因此，政府鼓勵社會力量參與棚戶區(qū)改造工程。但棚戶區(qū)改造項目的投資資金回收周期長、利潤空間小，盡管相關(guān)部門允許棚戶區(qū)改造與經(jīng)營性項目捆綁綜合開發(fā)，可是由于利潤空間被擠壓，企業(yè)對棚戶區(qū)改造的投資熱情有限。另外，對于縣城以及城市內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域的投資，企業(yè)認(rèn)為這些地方償債能力不高，擔(dān)心無法收回投資成本，所以不優(yōu)先考慮投資這些地點。

存在的問題

1.棚戶區(qū)改造政策與相關(guān)民生政策銜接不順暢

中低收入群眾就業(yè)、子女教育的社會保障制度是棚戶區(qū)改造的民生環(huán)節(jié)，目前補償政策有實物與貨幣補償，但尚未根據(jù)中低收入的貧困家庭程度劃分補償?shù)燃墶嶋H上，專項補助資金專門用于棚戶區(qū)改造項目中的征收、安置房建設(shè)（購買）、基礎(chǔ)設(shè)施配套、注入項目資本金、貸款貼息及政府購買棚改服務(wù)，其中棚戶區(qū)改造資金重點投向了住房安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，而對棚戶區(qū)群眾的就業(yè)保障、教育補償和社會救助等社會保障方面的重視程度不高。

2.棚戶區(qū)改造的金融業(yè)務(wù)與民生保障不協(xié)調(diào)

（1）金融機構(gòu)的支持力度不夠。國家開發(fā)銀行專門成立住宅金融事業(yè)部，重點支持棚戶區(qū)改造，通過過橋貸款以及中長期貸款為廣西棚戶區(qū)改造提供資金。2014年1-9月廣西發(fā)放國開行、農(nóng)發(fā)行棚戶區(qū)改造專項貸款131.6億元，累計發(fā)放985億元。雖然廣西金融機構(gòu)數(shù)量穩(wěn)步增長，但除國家開發(fā)銀行為棚戶區(qū)改造注入了較多資金外，大多數(shù)銀行幾乎沒有為棚戶區(qū)改造項目提供資金供給，可見銀行業(yè)對棚戶區(qū)改造的資金輸入未能滿足大規(guī)模棚戶區(qū)改造的需求。

（2）用于棚戶區(qū)改造的金融產(chǎn)品匱乏，專項貸款服務(wù)缺乏。一是在棚戶區(qū)改造過程中，銀行停留在傳統(tǒng)的保障性住房信貸業(yè)務(wù)層面，沒有針對殘疾人家庭、低保家庭及建檔立卡家庭的棚戶區(qū)改造購房貸款業(yè)務(wù)。二是沒有針對棚戶區(qū)改造參與方資金支付、現(xiàn)金流轉(zhuǎn)及資金結(jié)算的專項服務(wù)，以致棚戶區(qū)改造的貸款成本相對較高。

（3）沒有充分使用金融工具，金融政策與棚戶區(qū)改造規(guī)劃銜接度不高。信托公司幾乎沒有參與棚戶區(qū)改造項目，沒有發(fā)揮信托融資優(yōu)勢，社會資本投入不夠，造成資金供給不足，個別棚戶區(qū)改造項目無法延續(xù)。

3.社會力量參與積極性不高

（1）開發(fā)商的積極性問題。開發(fā)商從投入成本與收益的角度來考慮，對棚戶區(qū)改造的投資熱情不高。

（2）非營利組織的參與度問題。相關(guān)部門不夠重視非營利組織在棚戶區(qū)改造中的作用發(fā)揮。目前，非營利組織工作人員很少接觸棚戶區(qū)改造群眾，幾乎沒有介入幫助群眾的社會工作。事實上，非營利組織作為棚戶區(qū)改造項目中的一支社會力量，其參與工作可以提高政府的公共服務(wù)效率。

4.公共政策實施過程中信息不對稱

群眾期待從官方渠道獲得精準(zhǔn)的信息，但是一些地方棚戶區(qū)群眾掌握的棚戶區(qū)改造政策信息匱乏，有些群眾到相關(guān)部門咨詢反映若干次才能得到明確的回復(fù)，這既反映出信息傳遞不暢的問題，也影響了公共服務(wù)效率提升。

對策建議

1.棚戶區(qū)改造與相關(guān)民生政策的對接

（1）基本的生活保障。一是就業(yè)保障的補償機制。建議為棚戶區(qū)改造之前遷出的群眾以及棚戶區(qū)改造之后遷回的群眾提供就業(yè)咨詢與就業(yè)信息平臺，解決低收入人群的就業(yè)問題。制定就業(yè)技能培訓(xùn)實施方案，按規(guī)定發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)補貼，在一定程度上增加新的就業(yè)機會。二是回遷補償機制。建議對于喪失勞動能力且患有疾病的群眾或者殘疾人，在棚戶區(qū)改造之后回遷時發(fā)放一次性的回遷補助費。 三是教育補償機制。建議做好中低收入家庭子女入學(xué)的安置工作，發(fā)放一次性義務(wù)教育補助費；對于正在高校就讀的中低收入家庭子女，向?qū)W校申請減免學(xué)費等，減輕棚戶區(qū)困難群眾子女上學(xué)的經(jīng)濟(jì)壓力。

（2）經(jīng)濟(jì)保障。棚戶區(qū)改造帶動住房產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位與巨大的經(jīng)濟(jì)效益，激發(fā)了城市發(fā)展的活力，增加了當(dāng)?shù)氐呢斦杖耄沟卯?dāng)?shù)刎斦梢詣潛芨噘Y金用于公益性的住宅建設(shè)項目，加快棚戶區(qū)改造的開工率與建成率，進(jìn)而提高社會福利服務(wù)質(zhì)量。

2.加強質(zhì)量考核與保障

住房關(guān)系到群眾的居住安全，相關(guān)部門既要下發(fā)文件對棚戶區(qū)改造安全質(zhì)量提出相應(yīng)的要求，又要向公眾公布質(zhì)量考核的指標(biāo)、追蹤群眾對質(zhì)量的評價情況。對于質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的工程，不僅不給驗收，還要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。企業(yè)接受政府委托代建或者負(fù)責(zé)配建的工程，其可行性缺口補助要與棚戶區(qū)建設(shè)項目績效考核掛鉤。

3.金融機構(gòu)對棚戶區(qū)改造的對口支援

（1）建議相關(guān)部門制定棚戶區(qū)改造項目金融機構(gòu)貸款、減稅方案，設(shè)定減稅額度的上限與下限，促使金融機構(gòu)發(fā)放支持棚戶區(qū)改造工程的貸款。

（2）棚戶區(qū)改造撬動資本市場資源，可以降低資源匹配的成本和交易成本。一是金融工具開發(fā)要優(yōu)先考慮困難群體，通過提供貸款方式幫助他們渡過因棚戶區(qū)改造帶來的生活或者工作困境的時期。二是建議金融機構(gòu)開設(shè)棚戶區(qū)改造的專項業(yè)務(wù)，為參與方提供資金支付、現(xiàn)金流轉(zhuǎn)和資金結(jié)算的便捷服務(wù)，保證資金鏈的正常運作。

4.激勵社會力量參與

棚戶區(qū)改造要引入市場化運作機制，鼓勵與引導(dǎo)企業(yè)通過投資、參股和委托代建等多種方式參與，鼓勵參與棚戶區(qū)改造項目的貸款銀行及其自行成立的基金會參與棚戶區(qū)項目的公益活動，在政府與社會資本合作的程序上，采購、招標(biāo)、專款專用及績效考核必須公開透明，杜絕變相舉借債而誘發(fā)潛在的風(fēng)險。

5.提高公共服務(wù)效率

相關(guān)部門要為群眾提供更便捷、更高效和更貼心的辦事服務(wù)。一是要向群眾講解棚戶區(qū)改造政策，尤其是講清關(guān)乎群眾切身利益的經(jīng)濟(jì)補償、住房安置、新居面積及住宅產(chǎn)權(quán)等問題，并且向群眾說明辦事流程，讓群眾辦事找得準(zhǔn)門。二是對于公眾關(guān)心與疑惑的問題予以及時回復(fù)，減少群眾來回跑的次數(shù)。