十八大以來(lái)我國(guó)反腐敗境外追逃、追贓制度探析

鄧凌娟

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國(guó)腐敗分子境外逃亡現(xiàn)象也越來(lái)越普遍，十八大以來(lái)黨中央高度重視我國(guó)反腐敗境外追逃、追贓工作，并采取了一系列的行動(dòng)。但由于境外追逃、追贓范圍廣，涉及國(guó)家多，在開(kāi)展行動(dòng)的過(guò)程中往往會(huì)面臨很多問(wèn)題，新時(shí)期探析解決這些問(wèn)題的措施，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步高效開(kāi)展反腐敗境外追逃、追贓工作，從根本上形成“不敢腐”的良性政治生態(tài)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、十八大以來(lái)我國(guó)反腐敗境外追逃、追贓之現(xiàn)狀

（一）我國(guó)腐敗分子攜贓款外逃的具體表現(xiàn)

一是外逃腐敗官員級(jí)別高、轉(zhuǎn)移資金數(shù)額大。我國(guó)央行2011年發(fā)布的關(guān)于貪官外逃報(bào)告顯示，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)外逃腐敗官員的人數(shù)大致為1.6～1.8萬(wàn)人，而被轉(zhuǎn)移出去的境外非法腐敗資產(chǎn)則超過(guò)8000億元。在這些外逃官員中，高級(jí)別的官員以及中型國(guó)有企業(yè)的負(fù)責(zé)人占很大比重。

二是腐敗官員外逃方式周密、靈活。我國(guó)腐敗官員在外逃前幾乎都會(huì)制定一系列周密的計(jì)劃。首先，利用自己的職務(wù)之便用各種方法為自己謀私利，然后給這些贓款換個(gè)名目或是以第三人的身份轉(zhuǎn)移到國(guó)外；其次，把自己的家人提前以合法的方式移民到國(guó)外；再次，自己以外出考察、持私人護(hù)照旅行或是通過(guò)非法渠道辦理假證件以及偷渡的方式，逃往境外；最后，想辦法利用外國(guó)的法律條約使自己成為他國(guó)的合法居民或是尋求他國(guó)的法律保護(hù)。

三是腐敗官員外逃目的地范圍較廣。通常情況下，我國(guó)腐敗分子在準(zhǔn)備外逃時(shí)會(huì)首選法律相對(duì)完善的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)，以他們的法律來(lái)尋求庇護(hù)。也有部分腐敗官員會(huì)選擇與我國(guó)相鄰的緬甸、泰國(guó)、馬來(lái)西亞等距離近、文化差異較小的國(guó)家。另外，還有一些官員在迫不得已的情況下會(huì)逃往生存條件較惡劣的非洲、拉美等國(guó)家。

（二）現(xiàn)階段我國(guó)采取的追逃、追贓方式及其效果

我國(guó)的境外追逃、追贓工作很早就已經(jīng)開(kāi)始，近年來(lái)更是成為我國(guó)反腐工作的重要內(nèi)容。從2014年以來(lái)，黨中央加大力度啟動(dòng)了一系列反腐行動(dòng)，如“獵狐2014”“天網(wǎng)”“百名紅通”等，掀起了我國(guó)從內(nèi)到外追逃、追贓的新局面。從這些行動(dòng)來(lái)看，我國(guó)進(jìn)行追逃、追贓的方式主要有四種：引渡、遣返、異地追訴和勸返。這一系列的境外追逃、追贓行動(dòng)取得了很好的效果。中央紀(jì)委國(guó)際合作局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，從2014年1月至2017年1月，我國(guó)從70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)追回的外逃人員已達(dá)2566人，其中國(guó)家工作人員有363人，追贓金額達(dá)86.4億元。這一系列的追逃、追贓行動(dòng)，既在國(guó)際上展現(xiàn)出我國(guó)堅(jiān)決反腐敗的態(tài)度，也給我國(guó)國(guó)內(nèi)的一些官員帶來(lái)了極大的震懾作用。

二、十八大以來(lái)我國(guó)反腐敗境外追逃、追贓之困境

十八大以來(lái)，在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視反腐工作的情況下，我國(guó)的境外追逃、追贓工作取得了很大的成效，但在追逃、追贓的過(guò)程中仍面臨以下問(wèn)題。

（一）我國(guó)刑法制度中存在死刑

如今，世界上的大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)在立法上廢除了死刑制度，且國(guó)際法的基本原則中也包含“死刑犯不引渡”。但在我國(guó)的刑法中，仍然對(duì)貪污、賄賂犯罪方面規(guī)定有死刑制度。由于“死刑犯不引渡”的國(guó)際慣例，我國(guó)死刑制度的存在成為其他國(guó)家拒絕我國(guó)引渡的最好理由，從而在一定程度上限制了我國(guó)引渡實(shí)踐的發(fā)展。

（二）我國(guó)缺乏相關(guān)的引渡法律依據(jù)

在境外追逃的過(guò)程中，引渡是最為可行和有效的海外追逃方式，正常條件下引渡犯罪嫌疑人和被告人，都需要相關(guān)國(guó)家之間存在引渡條約為前提。但受到各種因素的影響，到目前為止，與我國(guó)簽訂雙邊引渡條約的國(guó)家并不多，且大多數(shù)為發(fā)展中國(guó)家。而我國(guó)腐敗分子集中外逃的發(fā)達(dá)國(guó)家卻與我國(guó)很少簽訂雙邊引渡條約，加上受到這些國(guó)家條約前置主義的約束，我國(guó)的境外引渡追逃、追贓工作面臨很大的阻礙。因此，若要使引渡在境外追逃、追贓中發(fā)揮更大的作用，我國(guó)必須在與其他國(guó)家簽訂相關(guān)引渡條約上多做努力。

（三）我國(guó)沒(méi)有犯罪資產(chǎn)分享制度的相關(guān)內(nèi)容

所謂的犯罪資產(chǎn)分享就是指各國(guó)在依據(jù)本國(guó)法律相關(guān)規(guī)定和國(guó)際條約約定開(kāi)展追繳犯罪資產(chǎn)的刑事司法協(xié)助過(guò)程中，犯罪資產(chǎn)的沒(méi)收國(guó)為鼓勵(lì)相關(guān)國(guó)家提供協(xié)助或合作，對(duì)所追繳的贓款，在經(jīng)法定程序扣除必要費(fèi)用后，根據(jù)合作國(guó)提供的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行分割的制度。在追逃的過(guò)程中，境外追贓工作的成效，很大程度上受贓款流入國(guó)配合程度的影響。隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的加深，我國(guó)可考慮逐漸改變“國(guó)家資產(chǎn)必須原封不動(dòng)歸還”的思想，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)建立合理的犯罪資產(chǎn)分享制度，以便能最大效益地追回我國(guó)境外流失財(cái)產(chǎn)。

（四）我國(guó)預(yù)防腐敗分子外逃的監(jiān)管制度不完善

一方面，我國(guó)對(duì)官員的出入境以及辦證審查監(jiān)管不嚴(yán)，紀(jì)檢監(jiān)察及偵查出入境邊防檢查部門(mén)協(xié)調(diào)不一致，給腐敗分子以不正當(dāng)手段辦理多個(gè)合法身份證以及隨意出入境留下漏洞，從而給我國(guó)的境外追逃工作增加難度。另一方面，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)監(jiān)管體系不夠嚴(yán)密，使得外逃的腐敗分子能夠順利轉(zhuǎn)移出自己的犯罪所得財(cái)產(chǎn)，然而當(dāng)這些數(shù)額較大的贓款以新的“外衣”流出境外時(shí)，我國(guó)的相關(guān)金融監(jiān)管部門(mén)竟沒(méi)有作出相應(yīng)的察覺(jué)，不能及時(shí)嚴(yán)查、阻止贓款的境外流動(dòng)，給日后的境外異地追贓帶來(lái)難度。

（五）國(guó)與國(guó)之間的差異

我國(guó)外逃的腐敗犯罪分子遍及全球五大洲，境外追逃、追贓的過(guò)程不僅需要我國(guó)的主觀努力，同時(shí)還需要多個(gè)國(guó)家的協(xié)助與支持。然而每個(gè)國(guó)家和地區(qū)無(wú)論是氣候、地形等自然環(huán)境還是政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)環(huán)境都存在巨大差異，法律法規(guī)更是差異巨大。例如，不同的國(guó)家法律制度對(duì)腐敗的認(rèn)定與處罰，不同的追逃、追贓方式，在正當(dāng)程序、人權(quán)保障和善意第三人合法權(quán)益保護(hù)等方面的差異，以及國(guó)家間利益出發(fā)點(diǎn)的不同（即不同的國(guó)家由于贓款數(shù)額大對(duì)本國(guó)帶來(lái)的不同經(jīng)濟(jì)利益影響）。這些國(guó)與國(guó)之間的差異都是我國(guó)在追逃、追贓的過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題。

三、新時(shí)期完善我國(guó)反腐敗境外追逃、追贓措施之探析

隨著國(guó)家近年來(lái)對(duì)反腐敗境外追逃、追贓的高度重視，反腐敗境外追逃、追贓活動(dòng)不斷加強(qiáng)，相關(guān)追逃小組在實(shí)踐過(guò)程中采取多種方法進(jìn)行了不同程度的追逃、追贓方式的創(chuàng)新與探索。但為了從本質(zhì)上形成“不敢腐敗”的良性政治生態(tài)，新時(shí)期對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)反腐敗境外追逃、追贓的措施還應(yīng)進(jìn)行以下幾方面的探索。

（一）逐步改革死刑制

由于國(guó)際上“死刑犯不引渡”的慣例，我國(guó)死刑制的存在在現(xiàn)階段不僅影響我國(guó)引渡實(shí)踐的開(kāi)展，也讓逃亡境外的腐敗分子有借口尋求他國(guó)的保護(hù)。因此，為了破除死刑制給我國(guó)引渡帶來(lái)的制度方面的障礙，減少腐敗分子逗留他國(guó)尋求庇護(hù)的借口，有效提高我國(guó)境外追逃、追贓工作的成效，新時(shí)期可以嘗試借鑒國(guó)際上的一些做法。如逐步廢除死刑制，或是嘗試以“終身監(jiān)禁”代替死刑制，讓犯罪腐敗分子在被合理引渡到我國(guó)境內(nèi)后，終身在監(jiān)獄中勞動(dòng)悔思，以彰顯我國(guó)刑法和司法的權(quán)威。

（二）合理有效填補(bǔ)相關(guān)引渡條約

引渡雖為我國(guó)現(xiàn)階段最重要的境外追逃、追贓方式，但受引渡條約的限制，我國(guó)目前以這種方式開(kāi)展境外追逃、追贓工作十分受限。國(guó)際刑事司法合作一般需做到有法可依、有章可循，然而我國(guó)目前對(duì)外締約的引渡條約卻比較少，在境外追逃、追贓的許多情況下只能與他國(guó)在互惠互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，沒(méi)有一個(gè)框架性的引渡協(xié)議作支撐。而引渡關(guān)系中畢竟是法律性因素占主導(dǎo)，若僅憑具體個(gè)案中的友好協(xié)商和國(guó)家間的政治關(guān)系作紐帶，實(shí)踐中受他國(guó)影響的隨意性較大，收到的效果也并不理想。因此，我國(guó)應(yīng)積極提高國(guó)家的綜合影響力，盡可能多地、有針對(duì)性和選擇性地與更多國(guó)家簽訂雙邊引渡條約，擴(kuò)大條約的適用性，為我國(guó)目前和以后的境外追逃、追贓工作提供有力的法律支持。

同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)造性地完善引渡的替代性措施，在境外追逃、追贓的方式中除引渡外，還有遣返、異地追訴和勸返三種。以我國(guó)近年來(lái)在境外追逃、追贓過(guò)程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，若想減少他國(guó)對(duì)我國(guó)開(kāi)展行動(dòng)的干擾，增加我國(guó)在追逃中的主動(dòng)權(quán)，勸返是一種很好的替代方式。勸返具有高度的靈活性和便利性，且不需要他國(guó)過(guò)多的司法配合，只要抓住腐敗分子在國(guó)外的心理弱點(diǎn)，對(duì)其家人和腐敗分子進(jìn)行靈活變通的勸服，往往會(huì)收到很好的效果。

（三）嘗試建立犯罪資產(chǎn)分享制度

在國(guó)際反腐敗的大背景下，腐敗資產(chǎn)分享制度已經(jīng)有許多國(guó)際先例，并得到《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的認(rèn)可。新時(shí)期在我國(guó)境外追逃、追贓的過(guò)程中為了得到他國(guó)更好的配合，應(yīng)根據(jù)我國(guó)具體情況建立合理的腐敗犯罪資產(chǎn)分享制度，以鼓勵(lì)參與我國(guó)反腐敗境外合作方的積極性。雖然這種犯罪資產(chǎn)分享制度會(huì)使我國(guó)受到不同程度的經(jīng)濟(jì)損失，但與損失全部犯罪資產(chǎn)相比較，這種可以保證追回部分流失贓款的犯罪資產(chǎn)分享制度還是有可取性的。關(guān)于犯罪資產(chǎn)分享的比例及相關(guān)具體制度，應(yīng)借鑒國(guó)際上相應(yīng)的法律制度，根據(jù)我國(guó)的具體情況，建立和完善我國(guó)的犯罪資產(chǎn)分享制度。

（四）加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)監(jiān)管預(yù)防機(jī)制

一方面，我國(guó)貪污腐敗分子外逃的前提一般是擁有大量的腐敗非法所得財(cái)產(chǎn)，而這些非法資金的獲得很大程度上與我國(guó)的金融管理機(jī)制不夠完善有關(guān)。因此，相關(guān)金融部門(mén)應(yīng)逐步完善我國(guó)的金融實(shí)名制和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，保證金融的真名交易、防止金融的非記名活動(dòng)，打消腐敗分子洗錢(qián)的可能性，同時(shí)對(duì)流出境外的資產(chǎn)做到有效的監(jiān)管，預(yù)防巨額非法資產(chǎn)流出我國(guó)。

另一方面，我國(guó)腐敗分子之所以可以“裸官”，以多個(gè)身份逃亡境外，反映出我國(guó)出入境證件管理以及黨員干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)備方面存在漏洞。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)黨員干部及其家屬的出入境管理，并完善相應(yīng)的出入境備案管理制度。同時(shí)，應(yīng)提高對(duì)我國(guó)出入境和個(gè)人身份證件的管理，嚴(yán)防一人兩證或一人多證的情況，從多方面做好預(yù)防腐敗分子外逃的監(jiān)管預(yù)防。

（五）提高國(guó)際追逃、追贓的能力

伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的日益加強(qiáng)，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步提高國(guó)家的綜合影響力，逐漸拉近與他國(guó)的距離，加強(qiáng)對(duì)境外追逃、追贓執(zhí)法人員的培訓(xùn)，使其不僅更加熟悉國(guó)際法，也要熟悉不同國(guó)家的司法程序和法律制度。也可根據(jù)各個(gè)國(guó)家人文地理的相似性，分地區(qū)培養(yǎng)不同地區(qū)不同針對(duì)性的追逃、追贓小組，深入了解這些國(guó)家的人文環(huán)境，熟悉他們的法律規(guī)定，專門(mén)負(fù)責(zé)該部分國(guó)家和地區(qū)的追逃追贓工作，提高我國(guó)追逃、追贓地區(qū)小組的工作實(shí)效。

（作者單位：鄭州輕工業(yè)學(xué)院）