公共數字文化資源供給的問題、障礙及運行機制

韋楠華 吳高

摘 要：公共數字文化資源供給主體類型分為政府供給、市場供給、志愿供給和合作供給?，F階段我國公共數字文化資源供給問題主要體現在：供給主體單一（主體層面）、供給內容不足（客體層面）、供給共享缺失（中介層面）。國家主導邏輯和地方自主邏輯的緊張、官僚政績至上邏輯與公民需求導向邏輯的緊張是數字資源供給產生問題的根本內因，因此有必要從政府層面（文化治理、多元主體與融合創新）、公眾層面（文化多元與參與供給）、機制層面（多元合作、政府購買與文化眾籌）這三個層面來探討公共數字文化資源供給的運行機制。

關鍵詞：公共文化；公共數字文化；資源供給；合作供給；文化資源；數字資源

中圖分類號：G24 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2018075

Abstract Along with paradigm shift of the supply mode of public cultural services from government monopoly supply under planned economy system to multi-agent supply under market economic system ， the supply of public digital culture resources is also facing new problems and challenges. The main types of public digital culture resources supply are divided into government supply， market supply， volunteer supply and supply of cooperation. At the present stage the problem of public digital culture resources supply in China mainly includes government is the single supplier （subject level）； the supply is insufficient （object level）， and there is a lack of shared supply （intermediate level）. The two logic conflicts are the root internal cause bringing forth the problem of digital resources supply， which are logic conflicts of national dominant logic and local autonomous ， bureaucratic achievements supreme logic and the citizen demand oriented. So it is necessary from three aspects to discuss operational mechanism of the public digital culture resources supply：the government level （cultural governance，plural subject and fusion innovation）， the public level （cultural diversity and participating provision）， the mechanism level （diverse cooperation， the government purchase and cultural crowd funding ）.

Key words public culture； public digital culture； resources supply； cooperation supply； cultural resources； digital resources

隨著新公共服務理論和公共治理理論的興起和發展，各國政府越來越強調政府公共服務職能，推動社會力量積極參與政府公共事務治理，突出國家與社會組織間的互相依賴和互動合作。在這種新型理論思潮和國外政府實踐的影響和推動下，我國也開始積極探索政府公共服務職能的變革和轉型。就公共文化領域而言，傳統體制下我國公共文化產品供給嚴重不足，改革目標就是要實現從計劃經濟體制下政府壟斷供給模式到多元主體供給模式的轉變。為此近年來我國出臺了一系列政策法規，如2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要引入市場競爭機制，鼓勵社會力量參與，積極推動公共文化服務市場化與社會化發展；2015年出臺的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出要建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制，促進公共文化服務提供主體和提供方式多元化；2016年通過的《公共文化服務保障法》明確指出，國家通過采取政府購買等措施，鼓勵和支持社會力量參與提供公共文化服務，鼓勵社會資本依法投入公共文化服務，拓寬公共文化服務資金渠道。公共數字文化服務是信息化、網絡化環境下文化建設的新平臺和新陣地，是一種新型的服務業態和文化范式，隨著網絡信息資源的飛速增長和公眾閱讀習慣的巨大轉變，公共數字文化服務在公共文化服務中占有越來越重要的地位和作用，因此對現階段我國公共數字文化資源供給相關問題進行研究，具有重要價值。

1 數字文化資源供給主體類型

公共文化服務供給模式是指通過集體性制度安排對公共文化服務的供給者、文化服務的數量和質量、生產與融資方式、管制方式等做出決策安排并進行監管。過去較長時期內，古典經濟學認為提供公共物品應該是政府的責任。直至20世紀50年代，薩繆爾森發表《公共支出的純理論》，人們對公共物品的內在屬性有了更深刻的認識，針對不同類型和特大的公共物品。逐漸形成了多種提供公共物品的理論和實現方式[1]。依據供給主體類型，公共文化數字資源供給可劃分為政府供給、市場供給、志愿供給、合作供給四種模式。

1.1 政府供給

政府供給又稱為權威性供給，是一種較為傳統的公共服務供給機制，政府成為公共服務的供給主體，以強制實現公益目標。公共文化產品由政府供給，這既是由純公共文化產品內在的非排他性和非競爭性性質所決定的，同時也確保了純公共文化產品的基本全面供給。政府供給具有權威性、計劃性和普遍性等特點，政府在公共文化產品供給過程中扮演的主要角色是政策的制定者、資金的供應者和生產的安排者角色[2]，也就是說，政府作為第一部門制定供給模式的基本政策，同時為公共文化服務提供資金支持，也可以自主安排公共文化產品的生產者。

公共數字文化政府供給包括資金資助、服務提供、設施建設與產品生產等多種類型。近年來，與中國傳統文化、地方特色文化、黨的政策熱點、光輝歷史等主題相關的數字資源產品成為政府供給的重點支持對象。如2015年文化部辦公廳印發的《全國文化信息資源共享工程2015年度地方資源項目建設工作方案》[3]，就將“一帶一路”文化、“紅色歷史文化”“國家級、省級非物質文化遺產”等專題資源作為優先資助對象。根據全國文化信息資源共享工程2017年度162項地方資源建設項目立項名單可知，超過200萬經費資助額度的項目有“燕趙之聲”——河北特色音頻資源庫、紅色歷史動漫（山西篇、河北篇、四川篇、貴州篇）、浙江戲曲動漫制作與推廣服務、青?！叭础蔽幕嗝襟w資源庫、《走出貧困之路——海南精準扶貧》系列專題片等21項[4]。

雖然2013-2015年我國公共圖書館每年新增數字資源購置費分別為208733千元、190601千元、351027千元，年度新增數字資源購置費與新增紙本資源購置費的比例分為14.39%、12.62%、21.62%[5]，政府對公共數字文化資源建設的力度不斷加大。然而不可否認，政府在公共數字文化產品供給中或多或少存在低效率的局限，這種現象被稱為“政府失靈”，根據筆者調研，很多地區圖書館數字資源建設存在重復購買、針對性不強、資源浪費等情形，此外，文化共享工程省級分中心很多自建特色數據庫也普遍存在利用率低，數據庫建設投入效用比例嚴重失衡[6]。產生政府失靈的主要原因有：由于高度壟斷、無產權約束和難以評估政府行為，導致政府供給服務效率低下；由于政府收集公眾偏好難度大以及“搭便車”心理影響了公眾偏好的真實表達，導致了政府難以準確了解公眾的真實偏好；政府利益（如政府領導任期制導致短期利益受到重視、存在尋租腐敗行為等）與公眾利益存在偏離，并且也難以滿足公眾多元化的社會需求。

1.2 市場供給

由于政府壟斷供給公共服務的局限性越來越大，尤其是20世紀70年代后，歐美國家普遍面臨福利危機，財政收支嚴重失衡，在此社會情勢下，經濟學理論轉向新自由主義，政府職能急劇收縮，公共服務由此向市場導向的供給模式轉變。公共文化服務市場供給是指，以盈利為目標的組織通過政府補貼、委托經營、合同競標等途徑，按照市場規則生產并供給公共文化產品。市場供給模式具有競爭導向、績效導向和鼓勵差別化的特點，借助先進的生產技術和管理方式，能在很大程度上彌補政府壟斷供給公共文化產品所產生的“政府失靈”問題，即減輕政府財政負擔，節約公共資源，提高供給效率。

公共文化市場供給有公共生產與市場提供、非公共生產與政府提供、非公共生產與混合提供、非公共生產與市場提供等多種模式，政府引入企業通過市場機制方式生產出內容更加新穎、形式更加多樣、數量更加豐富的公共數字文化資源產品，更好地滿足公眾多層次、個性化、多樣化的精神文化需求。如浙江寧波“萬場電影千場戲劇進農村”項目就屬于外包型市場供給，山東青島也積極探索“公益性文化產品政府采購制度”。再如針對公眾需求量大、市場競爭激烈的準公共文化數字資源產品（如電子圖書期刊、學習教育視頻、影音娛樂視頻等），圖書館等公共文化機構采用從市場購買相關產品的方式來向社會提供公共數字文化服務。

由于市場的逐利性和經濟理性，導致市場供給模式也存在“市場失靈”問題，如市場供給的外部性導致非排他性公共文化產品供給不足（如市場上針對弱勢群體、挖掘地方特色文化的數字資源產品稀缺等），因此有必要對民間資本參與公共文化服務進行有效監督，以避免合同簽訂之后公共數字資源產品生產和服務過程中的數量短缺、質量低劣、價格不公平、不履行普遍義務或提供歧視性服務等問題出現。

1.3 志愿供給

“政府失靈”和“市場失靈”的同時存在，推動新的公共服務供給機制的產生。這種新的供給機制就是基于公益價值理念支配的以志愿求公益的志愿機制，能在一定程度上彌補“政府失靈”和“市場失靈”問題。公共文化服務志愿供給就是指通過非營利組織（即在政府部門和以營利為目的的企業或市場之外的一切志愿團體、社會組織和民間協會）自愿提供公共性文化產品。非營利組織在經濟上獨立核算、自主經營、自負盈虧。非營利組織通過發揮組織靈活、效率優勢，來自主治理解決社會問題，能夠彌補公共文化產品政府直接供給和市場供給的不足，有針對性地提供不同特點、滿足不同需求、具有地域特色的公共數字文化資源產品，從而滿足社會成員多元化的文化需求。

就公共數字文化產品與服務而言，志愿供給情形相對較少，引入志愿者開展信息素養教育和參與數字文化產品制作與推廣是主要方式，如2016年文化部公布的基層文化志愿服務活動典型案例名單中涉及到公共數字文化服務的項目包括“老年人計算機”免費培訓項目（貴州省貴陽市烏當區圖書館）和“網絡書香”數字圖書館閱讀推廣活動西藏行（國家圖書館）[7]。國外志愿供給情形相對較多，如美國公共數字圖書館（DPLA）廣泛招募并嚴格篩選志愿服務者，組織開展項目群體交流年會，針對那些能夠從DPLA館藏中獲益的用戶群體開展推廣[8]。

全世界都在積極發展非營利社會組織。截至2016年，我國共有社會團體33.6萬個，其中文化類3.5萬個；共有民辦非企業單位36.1萬個，其中文化類1.8萬個，在上述兩類非營利社會組織中，文化類組織所占比例為7.6%，僅次于教育類和社會服務類[9]。但由于公共利益的局限性和組織自身的受限性、志愿組織的業余性，致使公共文化產品志愿供給模式如同政府供給、市場供給一樣，也同樣存在“志愿失靈”情形。我國第三部門存在法律規范不健全、經費嚴重不足、內部管理混亂等諸多不足，政府可以通過制定和完善關于非營利公共文化服務組織的法律規范、資金扶持、管理制度以及監管體系，來盡量彌補。

1.4 合作供給

如前所述，不管是政府供給，還是市場供給和志愿供給，作為公共文化服務供給的不同制度安排，各有優勢和特點，也有不同局限性。簡單點說，政府供給是以強制求公益，借助公共權力運作和上下級政府之間的“命令—服從”關系來追求公共利益；市場供給是以自愿求私益，通過參與市場經濟活動的各平等主體之間的自由競爭和公平交易來求得私人利益；志愿供給是以自愿求公益，在共同利他精神信念指引下，不同個體組建自主治理的社會組織，通過非營利活動來實現公共利益追求。針對公眾需求和不同產品特性，構建政府、市場、社會組織共同參與的數字資源多元合作供給機制，是構建基于市場體制的現代文化治理體系的必然要求。

雖然構建數字文化資源多元供給模式有擴大資源供給規模、提高資源供給效益等諸多優勢，但從世界各國實踐來看，多元合作供給也存在效率低下、公共倫理缺失、公共利益受損等弊端，其中最主要的問題是責任模糊和問責困境——在多元主體合作中，政府將公共服務轉移給私人部門或第三部門來“劃槳”，使得政府與市場、社會之間的權利與責任邊界變得模糊，公共責任面臨流失風險、主體多元化，“責任共擔”可能淪為“無人負責”?；诖耍覈斜匾茖W合理界定政府、市場、社會組織的職責界限，構建數字文化資源供給的績效考核指標體系，盡量避免責任模糊和問責困境等問題，完善數字文化產品與服務多元供給體系，充分發揮多元合作供給的優勢。

2 數字文化資源供給問題分析

在筆者于2017年8-11月對公共文化機構工作人員的問卷調研中①，針對“我國公共數字文化建設與服務在數字資源供給方面存在哪些問題”，56.6%認為數字資源共建共享不足，各部門各自為政開展數字資源建設，導致資源重復建設；55.35%認為供給總量不足，數字資源內容建設比較薄弱，文化服務能力和效果有限；44.6%認為供給主體單一，數字資源生產以政府為主體，企業、社會組織等社會主體過少；33.96%認為數字資源建設標準不統一，無法實現統一發布和檢索；33.3%認為供需結構錯位，自建特色數字資源不太適合社會公眾真實需求；只有6.29%認為沒有問題，公共數字文化資源能較好滿足社會公眾需要。筆者抽取核心要素，從主體、客體和中介三個層面來分析具體問題。

2.1 主體層面：數字資源供給主體單一

資源供給主體單一主要體現為政府壟斷文化供給與社會力量參與不足。由于我國正處在文化管理體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型變革期，主張公共文化應完全由政府負責供給的傳統慣性思維影響力較大，因此目前在我國公共文化服務供給體系中，形成了“強國家—弱社會”的格局，資源供給主體單一，以政府供給為主，公共文化服務體系建設過于強調政府主體作用，社會民間主體力量較為薄弱，文化服務組織不健全、發展不充分，這導致財政壓力過大。隨著人們的文化需求日益活躍，政府在資金投入、文化產品生產等方面勢必會力不從心，從而影響到公共文化的供給質量和效率。

與此同時，大量的文化企業、文化組織置身于公共文化供給圈之外，致使公共數字文化產品供給成為相對封閉的閉環，缺少新鮮的血液，產品往往缺乏競爭力和創新性。有學者調研發現，即便在民營經濟發達的浙江省，在306家調研對象中，63.1%的民營企業沒有參加過任何形式的公共文化服務[10]。其實，政府也逐漸意識到完全由政府主導公共文化服務供給存在很大弊端，但由于傳統行政治理模式路徑依賴以及公共文化領域私營企業、非營利組織、市場經濟和公民社會發育還很不完善，政府、企業、社會之間的有效分工合作機制仍未形成，多元化投入的法規政策建設也存在很多不足，社會資金對公共文化投入積極性不高，企業和社會還無法承擔過多的公共文化責任。

2.2 客體層面：數字資源供給內容不足

公共數字文化資源供給內容不足主要包括精品資源供給不足、資源供給分布不均和資源供需結構錯位三方面內容，其中供需脫節是造成資源供給內容不足的根本原因。正是因為客體層面上資源供給內容與公眾需求有較大差距，并且公共數字文化資源的服務品牌知名度和影響力較低，導致公共數字文化資源對群眾吸引力不大。如與資源內容更豐富、更新速度更快的商業數字資源（如視頻網站）相比，文化共享工程視頻資源不僅內容豐富度不夠，而且更多是面向PC端，基于非移動端的，不太符合用戶使用習慣。根據筆者于2017年10-12月對社會公眾所進行的問卷調研可知①，有相當一部分民眾對公共數字文化服務并不了解，只有約三分之一的受訪者聽說過“文化共享工程”“數字圖書館推廣工程”這兩個詞語，約30%的人從不使用或很少使用公共數字文化資源；對公共數字文化服務持中性評價占的31.52%，持負面評價的占10.33%，持正面評價的占58.15%，由此可見，公共數字文化服務還有很大提升空間。

具體來說，數字資源供給內容不足主要表現為：（1）精品資源不足。目前我國公共數字文化資源總量已初具規模，但內容創新力不夠，產生較大社會影響、廣受人民群眾好評的精品資源仍然偏少。2012年有學者對東部[11]、中部[12]和西部地區[13]的公共圖書館數字資源建設情況進行調研，發現數字資源建設內容有很大提升空間，筆者于2015年對省級圖書館特色數字資源建設調查發現，資源內容存在規劃不足、質量不高、未成體系、利用率低等問題[6]；（2）供給分布不均。供給分布不均又具體體現為地域差距、城鄉差距及群體差距三方面。據統計，地域之間財政投入資金分布很不均衡，如2015年全國人均文化事業費49.68元，上海、北京超過120元，河南、安徽、河北等中部人口大省不足25元[14]；2013-2015年，東部地區公共圖書館數字資源購置費所占比重最高，平均為54.5%，中部地區次之，平均為24%，西部地區最低，平均為21.5%[5]。同時農村地區經費投入、產品供給嚴重不足，對弱勢群體存在文化供給盲區；（3）供需結構錯位。人類社會實踐的復雜性和存在方式的多元性，決定了人類文化的多元化和公民文化需求的多樣化。然而目前我國以政府主導的文化供給與公民現實文化偏好存在一定偏差，導致數字資源供給針對性和有效性不強，產品供給過剩與不足并存，也無法很好滿足用戶新媒體使用需求和移動閱讀習慣，公眾利用率低。

2.3 中介層面：數字資源供給共享缺失

公共數字文化資源供給雖然是基于先進的數字化、網絡化技術，但由于我國現有的條塊分割、各自為政、多頭管理的文化管理體制，導致數字資源供給共建共享缺失，資源孤島現象嚴重，資源建設存在浪費和重復建設問題，公共數字文化資源供給整體效用發揮受到很大限制。而主要發達國家基本都建立了推動圖書館、博物館、檔案館等機構進行合作交流的管理組織，如1996年美國成立博物館與圖書館管理署（Institute of Museum and Library Services，IMLS）；2000年英國設立博物館、圖書館與檔案館理事會（Museums，Libraries&Archives; Council，MLA），2004年加拿大合并圖書館與檔案館（Library and Archives Canada，LAC）。我國由于不同文化機構隸屬關系和管理體制不同，目前建立起來的數字資源組織建設機構大多是各系統內部的，未能有效建立起跨系統、跨行業的數字資源共建共享體系，無法滿足用戶的多樣化需求。如我國圖書館、博物館、檔案館、文化館、藝術館等不同公共文化機構資源建設缺乏統籌協調，雖然《全國文化信息資源共享工程“十二五”規劃綱要》等文件明確提出要創新資源征集機制，加大對文藝院團、群藝館、文化館、美術館、藝術院、博物館等以及社會資源的征集力度，但在建設實踐中，圖書館以外其他文化機構的信息資源所占比重很小。雖然《公共文化服務保障法》明確提出由國務院建立公共文化服務綜合協調機制，但該協調機制真正發揮多少效用，根本上還是取決于我國宏觀文化管理體制改革的突破程度。

總體上看，我國數字文化資源供給共享缺失主要表現在：（1）社會普遍缺乏共享意識。受到傳統條塊分割管理體制、“大而全、小而全”資源建設傳統理念影響，我國公共數字文化資源共建共享意識較為薄弱，合作精神普遍缺乏，許多機構將特色資源看作是私有財產，忽視其公共物品屬性。如浙江麗水某縣博物館以不能無償借用為理由，拒絕了該縣圖書館借用民居照片和數據資源建立縣古民居數據庫的合理請求[15]；（2）資源建設缺乏整體規劃。雖然自2011年以來文化部定期發布共享工程資源建設指南或建設方案，以促進地方資源項目建設的系統化、體系化和品牌化，但不同文化機構各自單打獨斗式開展數字資源建設的現狀仍未根本改變，尤其是跨區域、跨系統（如科研館系統、高校館系統、公共館系統等）、跨行業（如圖書館、博物館、文化館等）的文化機構之間共享與協作不夠，國家層面或行業層面未能從整體上進行科學規劃和整合，造成信息孤島和資源重復建設；（3）資源建設標準體系不足。標準規范體系是實現信息資源共享的前提，雖然目前我國數字資源標準規范建設取得了一定成績，如公共、科學、教育三大系統分別開展數字圖書館標準規范建設，使得標準規范內容更加豐富，包括數字資源的加工、組織、服務、互操作、長期保存等內容。但在標準的可操作性、體系化程度、互操作性以及新興領域（如全媒體、移動圖書館）標準與服務管理標準等方面還存在許多不足；（4）資源服務缺乏整合平臺。一方面，就機構自身層面來看，很多文化機構內部自建特色數據庫無法實現跨庫統一查詢，如2015年在共享工程32個省級分中心中，只有8個能實現跨庫統一檢索[6]；另一方面就全國層面來看，目前各行業、各系統使用異構的服務平臺，未能在全國構建一個統一的數字資源整合服務平臺，數字資源“孤島化”現象普遍存在。而西方發達國家普遍重視整合平臺的建設，如英國于2010年8月就開通了在線服務系統Culture Grid，三館資源（圖書館、檔案館、博物館）實現一站式檢索[16]；美國DPLA建設目標是要盡可能將包括圖書館、檔案館、博物館、文化遺產中心等全美范圍數字資源整合到統一的平臺和門戶[17]。

3 數字文化資源供給障礙探究

很多學者從法規政策、管理體制、資金投入、人員隊伍、技術平臺等多個角度來探討數字資源供給的障礙問題，但本文擬從更深層次的公共行政學角度來進行分析總結，即數字資源供給障礙主要體現為兩個邏輯緊張：一是中央與地方的邏輯緊張，二是官僚與公民的邏輯緊張。上述兩種邏輯緊張是包含數字文化在內的公共文化供給存在諸多問題的根本內因。

3.1 中央與地方的邏輯緊張

中央與地方的邏輯緊張是指國家主導邏輯與地方自主邏輯的緊張，體現了統一性與多樣化之間的矛盾。我國公共數字文化建設如文化共享工程、數字圖書館推廣工程、公共電子閱覽室計劃等均是以項目制來運作，體現了強烈的國家主導邏輯——通過自上而下的權力體系和結構化的科層制度將中央權威意志一層層貫徹到基層[18]。國家主導的公共數字文化建設項目是借助統一的項目規劃、執行流程、管理技術和績效評估來實現國家預先設定的項目目標，這種集中統一的管理和決策邏輯，確保了國家對公共文化事業的一元化管理權，符合集中力量辦大事的客觀需要，但由于決策者的信息、理性和能力的局限性，從而帶來了另一種決策風險——忽視各地傳統文化的獨有性、地方文化建設的差異性、地方文化發展的自主性以及當地公眾實際需求的多樣性。

這種邏輯緊張最終可能帶來的結果是：一方面，中央難以制定出各地普遍適用的有關公共數字文化資源建設的詳盡政策規劃，即便好不容易出臺統一規劃，地方對中央政策的執行和配合也會大打折扣，公共數字資源供給整體效用發揮不佳；另一方面，不僅難以培育多元繁榮發展的地方特色文化，生產出反映地方特色文化的數字資源產品，而且還有可能破壞地方文化發展的多元化和原生性。改變國家（中央）單一主導公共文化供給的邏輯格局，將國家領導與地方參與有機結合起來，中央側重財政投入、執行監督和績效評價，地方側重具體方案設計和執行落實，從而充分調動地方政府、其他社會主體參與公共文化服務供給的積極性，共同協商，共同決策，是解決問題應有之道。

3.2 官僚與公民的邏輯緊張

官僚與公民的邏輯緊張是指官僚政績至上邏輯與公民需求導向邏輯的緊張?；鶎游幕姓块T需要承擔兩種責任，一是向上級政府或上級行政主管部門負責，體現為執行上級政策、規劃或命令的責任和承諾；二是向社會公眾負責，體現為滿足群眾文化需求的公共服務意識及其責任。在服從上級政令責任與滿足人民公共文化需求責任相沖突的情況下，由于我國現行文化體制運行機制很大程度上屬于向上負責，因此，文化責任上行會使文化行政部門對上級行政命令的重視遠高于其應有的公共價值情懷與公共服務精神，更有甚者，下級政府文化部門在執行其正常使命之外會千方百計地向上級進行超量性或典型性文化業績獻媚[19]。如以共享工程為代表的公共數字文化建設項目運作是根據相關指標任務的確定、派發、完成和成果匯報等過程來實現的，分解到各級政府的量化指標是評價相關部門和領導政績的重要指標，這種追求行政任務的運作模式很容易導致項目建設出發點是官員政績需要，而非滿足公民數字文化需求[18]。

如上所述，對于地方基層政府來說，執行公共數字文化供給項目成為完成上級任務和追求政績的行政行為，而非以滿足社會公眾的公共文化服務需求為最終追求，基層政府形成了以完成上級考核指標為重的任務導向型的工作邏輯，較少去開展具有創造性的實踐創新，行政邏輯重于服務邏輯，政績至上戰勝需求導向。如陳楚潔和袁夢倩[20]在對江蘇J市農村的調查中發現，村干部和基層政府只是將農村文化建設作為一項政治任務，村干部將公共文化服務內容添加到年度計劃中，主要是因為來自上級政府的政績考核要求，而非基于當地農民的真實需求。與此同時，政府對文化項目和官員政績的考核評價指標與社會公眾現實需求、社會文化發展水平有些脫節，公共文化資源供給整體效用大打折扣。如公共數字文化資源建設對反映地方風土人情、農村實用技術、逸聞趣事的鄉土通俗讀物或音像視頻收錄較少。如何有效解決文化行政領域官僚與公民的邏輯緊張？最根本的是政府官員改變觀念和評價體系，不能把公共文化服務看作是依靠自上而下行政壓力傳導的“行政事務”或是僅僅當作由政府包辦的“文化福利”，更應被看作是要通過吸納公眾廣泛參與的公共文化生活建設，來建構公民的主體價值和公共精神[21]。

4 數字文化資源供給運行機制

4.1 政府層面：文化治理、多元主體與融合創新

4.1.1 公共文化治理

作為國家治理的重要組成部分，文化治理的實施不僅意味著國家戰略和治理方式的整體轉型，而且也勢必將大力推動文化理念、制度設計、政策規劃以及路徑方法的變革和創新。我國傳統模式下的政府職能受限于“國家視角”下的文化管制模式局限性，政府熱衷于制定政策、擬定規劃、分配任務、提供資源，卻忽視了差異化的文化稟賦、群體屬性與民眾需求，并依據數字化、集約化、標準化的方式對下級任務完成情況進行評估，這樣就不可避免地以建構性的事實掩蓋了供給與需求之間真實存在的鴻溝[22]?！艾F代公共文化服務體系”全新概念的提出正是處于國家治理模式發生重大變革的歷史背景下，詮釋了政府對于其文化職能的全新戰略定位，即文化管理體制從傳統事業型體制向國家戰略型文化體制轉型，文化政策出發點從政治一元主義轉向突出文化多元價值，更加關注公民文化權利實現[23]。

隨著傳統文化管制理念逐漸向文化治理理念轉變，政府必須轉變職能，深入開展文化職能創新，正確處理好政府與市場、政府與社會的互補關系，大力改變政府作為公共文化供給的壟斷地位，提升公共服務意識，強化向社會公眾服務責任承擔，重視社會民意需求，積極運用行政機制、社會機制與市場機制，建立起多主體供給的公共文化服務運行機制和制度架構，充分發揮社會服務與市場競爭在公共文化服務（或公共數字文化資源）供給中的資源配置作用。那么，政府通過將微觀業務交由市場與社會協同供給，從而將自身從大量日?，嵤轮薪饷摮鰜恚瑢⒐ぷ髦攸c放在強化宏觀公共文化調控政策，制定公共數字文化資源供給的總體規劃、運行程序、考核監督、標準規范等制度內容，借助“抓大放小”方式，加快政府職能轉變，提升公共文化服務供給績效。

4.1.2 培育多元主體

公共文化多元供給服務模式運作成功的重要前提是要有有效的政府、發達的市場和強大的第三部門。西方主要發達國家積極通過制定法規政策導向措施，大力鼓勵社會機構或組織通過資助項目、參與管理、贊助活動、捐贈設備、提供產品或服務等多種方式來參與公共文化建設和服務。就我國公共文化服務供給主體現狀而言，除了如前所述的政府文化職能無法適應現代社會發展需求之外，我國公共文化市場供給也存在市場體系不完善、市場主體不強、運行秩序混亂、制度體系不全等問題；第三部門公共文化服務則存在因內外部監督管理機制不健全、激勵約束和績效評價機制不健全、政府管理和扶持政策不完善而導致的規模偏小、專業性不足、可持續性弱、服務效率不高和服務能力不強等問題。

目前我國除了政府本身需要轉變政府職能，樹立以公共需求為導向的文化行政目標，并積極推動公共文化服務社會化之外，還有必要完善多元主體合作法律法規，如出臺關于非營利社會組織的基本法規等，從立法層面明確各主體參與的主體地位，合理界定行為范圍，明確權利責任邊界，促進各類主體依法、有序、高效地參與公共數字文化服務供給。具體來說，一是要規范市場秩序，嚴格市場法治，激活市場主體，壯大民營經濟實力，培育發達規范的市場；二是要明確第三部門的公共文化服務供給地位，完善內部治理結構和外部監督評價機制，加大財政扶持力度，培育強大的第三部門。

4.1.3 文化科技融合

文化與科技融合是人類社會文明演進的重要推進力量，也是實現國家公共文化治理的重要途徑。近年來我國非常重視文化與科技融合事業發展，自2011年以來出臺了許多政策文件，為文化科技融合提供制度保障，如《國家科技與文化融合聯合行動計劃（2011-2015）》（2011）、《國家文化科技創新工程綱要》（2012）、《文化部“十二五”文化科技發展規劃》（2012）、《國家文化科技創新工程西部行動方案》（2014）、《文化部“十三五”時期文化科技創新規劃》（2017）等。中央也正積極借鑒國外經驗優勢，結合我國實際，不斷制定和完善相關稅收、土地、金融、工商等方面優惠政策，構建配套政策支撐體系；同時，許多地方也進行了積極探索，出臺了一些相關發展規劃，如《北京市關于深化文化科技融合發展的若干規定》《安徽省關于加快推進文化科技融合發展的實施意見》《廣東省關于促進文化和科技融合發展的意見》等。但不可否認，與國外相比，我國文化科技融合發展水平在理論研究、戰略規劃、體制改革、技術創新、產權保護、產業布局、人才培養等多個方面還存在較大差距，為解決上述問題，我國有必要通過加強戰略規劃設計、完善政策法規體系、深化文化體制改革、健全融合新型體制、改善投融資環境、重視文化科技人才培養等多種途徑，來創建一個“政府引導、市場參與”的文化科技融合創新體系[24]。

公共數字文化資源的建設和供給是文化科技融合的重要內容和直接體現，政府應主動作為，積極推進“四個融合”：（1）產業融合。即加強文化事業和文化產業的互滲互融，通過引入文化產業、市場機制和社會力量來提高公共數字文化產品生產效率、服務質量和創新水平，通過設立國家文化科技基金會來破解政府職能不清晰的制度瓶頸和資金投入不足的資金瓶頸[25]；（2）機構融合。即通過開展“數字圖書館”不同公共文化機構的網絡化和數字化建設，以數字化服務為契機構建文化機構融合協作機制，破除條塊分割、各自為政的管理體制弊端；（3）區域融合。即借助互聯網、大數據、云計算等信息技術和專用視聽設備、無線發射裝置等技術裝備來破解區域之間和城鄉之間的文化鴻溝，有效保障信息技術環境下公共文化服務的公益性、基本性、均等性和便利性，通過國家重大工程和各地特色工程（如北京的“數字文化社區”、遼寧的“共享工程廣電模式”等），實現各區域公共文化服務融合發展；（4）資源融合。即開展不同文化機構的現有數據資源調研，加強文化類大數據的采集、清洗、分析、共享、可視化的研發，制定文化資源核心元數據、統一標識、分類編碼、數據格式和數據交換等通用技術標準規范，構建全國文化資源（包括西部民族文化資源）基因庫，統一用戶數據采集標準，促進文化資源數據與優質社會數據互相融合。

4.2 公眾層面：文化多元與參與供給

4.2.1 公眾多元數字文化需求

人類實踐是文化不斷發展的源泉，人類社會實踐的復雜性與存在方式的多元性，決定了文化本身自然具有多元性、多樣性與層次性；不同的實踐樣式與生活方式會產生不同的文化形態與文化需求，文化多元性與公眾文化需求的多樣性是一脈相承的[26]。與此同時，隨著我國綜合改革不斷深入推進，生產力發展水平顯著提高，人們物質生活水平普遍提升，公眾社會生活方式日趨豐富，公民文化需求快速增長，其文化需求呈現出個性化、多樣性、差異性以及動態性等特征[27]。

具體就公共數字文化資源供給而言，不同的群體、階層或個體，由于教育背景、經濟能力、職業特點、地區差異與個人偏好等因素的差異，對于數字資源供給規模、內容和質量存在多樣化的需求。如較貧困階層的公眾群體，對公共數字文化產品的期望值較低，更關注基本的、較低層次的或同質化的公共數字文化服務；而較富裕階層的公眾群體，其期望值更高，更關注非基本、較高層次或個性化的公共數字文化服務。又如由于文化發展的路徑依賴特性，導致了各地文化傳統的區域差異性，不斷發展、積淀和固化下來的文化風格，在很大程度上會對當地公民使用公共數字文化資源的需求和偏好產生較大影響。有學者使用大規模問卷調研方式對北京地區公眾數字文化資源需求與使用狀況進行研究，并針對農民工、留守兒童、老年人等特定群體進行了專門數據分析，很好地詮釋了公眾數字文化需求的多樣性[28]。

4.2.2 公眾參與數字文化供給

正是因為社會公眾文化需求的個性化、動態性和多樣性，公共文化數字資源建設應以公共需求導向為基本原則，構建公眾參與數字文化供給制度，以避免公共數字文化產品和服務的供需脫節。如某省計劃拍攝一部反映地方年畫的視頻學術專題片（共5集80分鐘，內容包括發展歷史、展現制作工藝、分析藝術特征、評價社會影響），另一省計劃把文化廳主管的工作成績拍成系列專題片（規劃20集10小時），試想，普通老百姓對這類學術性專題片或地方文化工作業績片能有多大興趣[29]。

公眾參與數字文化供給制度包括文化需求表達機制、服務過程監督機制以及服務質量考核機制三項內容。在公共文化政策（如公共數字資源建設發展規劃等）制定過程中，邀請目標群體共同參與，借助各類媒介（如電話、群眾來信等），尤其是要利用網絡、新媒體（如官方微信、官方微博）等平臺開展政府與公眾之間的直接雙向交流互動，將公眾利益訴求和文化偏好納入到公共文化政策的制定過程；在公共數字文化服務建設、采購或外包過程中，確保公眾的知情權和監督權，并將民眾滿意度作為重要評價指標。通過建立數字文化信息收集和反饋機制即打造“輸出-接受-反饋-改進-再輸出”的循環流程，最終實現公共參與數字文化供給機制的制度化建設。如浙江舟山的公共文化服務網購平臺，為公眾提供訂單式產品，為“供”與“求”實現了有效對接；寧波鄞州區在政府外包采購文化服務過程中，及時向社會公布相關信息，接受群眾監督。

4.3 機制層面：多元合作、政府購買與文化眾籌

4.3.1 構建數字文化多元合作供給機制

建立健全數字資源多元合作供給機制是克服數字資源供給主體單一、內容不足、共享缺失等問題的重要創新舉措。公共文化數字資源服務多元主體合作供給機制是一個復雜的系統化過程，涉及到多環節，每一個環節都需要完善的運作機制來保障，具體來說包括以下方面：（1）在供給對象設計上，從國家層面或行業層面整體規劃設計數字資源建設，將數字文化資源視為國家戰略資源，加強跨行業、跨系統機構之間的共享與協作；（2）在供給主體選擇上，健全多元主體參與機制和競爭機制，合理選擇文化服務主體，擴大參與規模，創新參與方式，保障參與權利，從而提高服務質量和效率；（3）在供給過程管理上，要建立合理有效的激勵機制、公開透明的監督機制和協同合作的聯動機制，積極推行董事會、基金會制度，各主體各司其職，相互協同，形成合力，不缺位、越位和錯位；（4）在供給標準平臺上，要加強數字資源標準規范體系化建設，統一建設圖書館、博物館、檔案館等不同文化系統的數字資源建設標準，以便構建全國或行業統一的數字文化資源整合服務平臺，消除信息孤島；（5）在供給效果評估上，要構建科學合理的公共數字文化服務評估指標體系，將公眾滿意度作為重要評價指標，并選擇第三方獨立評估主體，規范評估程序，將權利賦予、資源配置、獎勵報酬與服務績效掛鉤；（6）在供給責任追究上，要建立公共數字文化服務責任追究機制和權利救濟機制，依法追究違規違法行為責任，各類主體可通過詢問、質疑、投訴、行政復議甚至行政訴訟等方式維護自身權益[30]。

4.3.2 優化公共數字文化產品購買制度

優化公共數字文化產品購買制度是構建數字文化多元合作供給機制的重要內容。2015年5月，文化部等出臺的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，明確了政府向社會力量購買的公共文化產品和服務?！蛾P于加快構建現代公共文化服務體系的意見》和《公共文化服務保障法》也都明確指出要建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制。從國內外實踐來看，政府購買公共文化服務可能存在穩定性差、信息公開不夠、程序規范性差、責任模糊、難以監督和評估、購買行為異化和內部化等問題。因此，就公共數字文化產品購買制度建設而言，具體優化措施主要有：建立政府購買公共文化服務基金會，避免公共文化服務購買嚴重行政化；加強政府之間整合協調和資源整合，避免重復購買和資源浪費；對于基本公共數字文化服務和產品，應偏向于向非營利性的社會組織購買；健全相關法律制度體系，出臺政府購買公共數字文化服務的指導意見、實施細則和目錄；加強信息公開，完善政府公開招投標制度；開展第三方評估，健全政府購買公共文化服務的績效考核體系等。

4.3.3 引入公共數字文化建設眾籌制度

廣義而言，一切金融活動本質上都是眾籌；狹義而言，眾籌是“互聯網+金融”的一種模式，依托互聯網平臺向社會大眾籌資。2011年以來，點名時間、京東眾籌、淘寶眾籌、騰訊樂捐、眾籌網等許多眾籌網站如雨后春筍般崛起，文化眾籌項目也快速發展起來，如國內主流公益眾籌平臺騰訊樂捐與文化、閱讀相關的眾籌項目約有200余個[31]，同時也出現了一些文化類眾籌平臺，如昆明的“文化粑粑”、杭州的“聚米眾籌”“阿里娛樂寶”等。作為PPP模式與互聯網新興業態的有機結合產物，公共文化眾籌是依托互聯網平臺，將政府、組織、企業、公民等不同主體聯合起來，完成公共文化服務和產品融資融智活動的一種公共文化創新供給模式[32]。將眾籌機制引入公共文化建設和服務領域，是促進社會力量參與公共文化服務、推動欠發達地區公共文化精準扶貧的重要制度創新。發達國家在公共文化眾籌領域（如數字資源建設、大型活動開展、文化設施建設等）有許多成功的探索，如美國最大最知名的眾籌綜合平臺KickStarter等[33]。而我國公共文化眾籌建設還比較落后，由機構發起的有知名度和影響力的大型公共文化眾籌項目很少，與公共數字文化建設相關的眾籌項目就更少，其中一個案例是2016年由個人發起的采用“Kindle為主+彩圖類書籍”的留守娃創新圖書館，募集資金27463元[34]。政府應該鼓勵和支持公共文化類眾籌項目發展，加強政策引導，制定激勵性措施，通過以平臺聚集項目，以項目打造平臺，來實現融資融智一體化，通過加強項目監管，提高平臺公信力，建立回饋機制、余款處理和風險規避機制，來完善公共文化眾籌運作制度設計。

5 結語

向社會公眾提供公共文化服務滿足其日益增長的公共文化需求，是現階段政府治理視角下一項重要的公共服務職能。然而由于社會力量較為薄弱，市場體制還不完善，公共文化或公共數字文化服務基本上還是在壓力型行政體制（而非民主合作體制）下進行內部運作。在受到行政壓力、部門利益、政績需求等因素綜合影響下，最終使得公共文化服務在具體執行過程中，逐漸偏離了國家文化治理的邏輯。因此，現階段我國要完善公共文化服務（包括數字文化服務），除了主動進行文化領域內部管理體制創新外，更重要的是要推動文化科技融合，建立有效的公眾公共文化需求表達與參與供給機制，構建包括政府購買和文化眾籌制度在內的政府、市場、社會互為補充的多元合作供給機制。

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[8] About DPLA Board&Committees;[EB/OL].[2018-04-01].https：//dp.la/info/about/board/.

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