切實做好人大代表聯系人民群眾工作

人大代表是國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予的職權參加行使國家權力。人大代表來自人民、植根人民，其職務的政治性、地位的法定性、作用的重要性是由代表的人民性所決定的。人民群眾是人大工作的源頭活水，密切聯系人民群眾，多渠道了解民情、反映民意、集中民智，使人民群眾的愿望和訴求得到及時傳達，有利于黨委科學決策、政府推行工作、化解社會矛盾、促進公平正義。隨著新形勢新任務對人大工作和人大代表履職提出的新要求，代表聯系人民群眾工作面臨著許多新情況新問題，加強對這方面工作的研究，推動聯系工作向縱深發展，對于更好地發揮人大代表主體作用，厚植人民當家作主的政治基礎，提高國家治理能力和治理水平，具有重要意義。

一、人大代表聯系人民群眾工作定義分析

（一）我國人大代表與議會制國家議員的職能區分

馬克思主義國家學說認為，代表是一種職務，具有相應職能。所謂代表職能，是指代表的行為方向和基本任務，包括表達職能、管理職能、咨詢職能等，其中表達職能（代表選民利益）是代表的首要職能。

代表法規定，我國的人大代表代表人民的利益和意志，依法參加行使國家權力。這一規定明確了人大代表不僅是本選區或者本選舉單位的代表，而且是全國人民或者本行政區域全體人民的代表，代表全國人民或者本行政區域全體人民的利益和意志。

在議會制國家，議員由政黨或團體推選，經選民選舉產生，議員既要代表選民利益，也要代表本政黨本團體的利益。因此，議員在聯系選民、行使權利時，會受政黨或團體利益的影響，具有一定的選擇指向性。

（二）議會制國家議員聯系選民的主要做法

英國政治學家密爾認為，議會的重要職能在于它是國民“表達意見的大會”，在議會這個舞臺上，全體國民的意見都能通過議員充分表達出來。國外議會經過上百年的發展，在議員聯系選民、表達選民訴求、接受選民監督等方面積累了豐富經驗，形成了一整套行之有效的做法。

在美國，議員當選與否取決于選民意愿。因此，議員對聯系選民工作十分重視，在選區設立辦公室，聯系選民、報告工作、聽取意見，與選民互動，保持暢通聯系。德國基本法規定，議員是民意代表，既要宣傳議會和政黨的政策主張，又要代言選民利益及訴求，成為議會和政黨與選民之間的橋梁與紐帶。新加坡人民行動黨黨綱規定，國會議員“必須利用業余時間，每周至少安排一次與選區民眾見面”，民眾可就自己在日常生活中遇到的困難和問題向議員提出訴求，由議員轉交政府或有關機構處理，民眾訴求及處理情況要形成書面材料，除向議員及當事民眾反饋外，還需記錄在案，便于查詢。

（三）我國人大代表聯系人民群眾的特點

我國人民代表大會雖不同于資本主義國家議會，但都屬于代議機關、民意機關，是實現國家“人民主權”“人民當家作主”的重要載體。人民代表大會制度要求，人大代表必須忠實于選民利益，選民可以監督和隨時罷免代表，這充分保證了代表服從選民的意志和利益。人民利益是人大代表的最高價值取向，代表反映人民利益，并不是僅僅充當選民意見的“傳聲筒”，而是要“通過對活生生內容的提煉，通過創造和交流”，形成真知灼見。正如江澤民同志所指出：“當好人大代表，第一，要聯系群眾；第二，要善于把群眾正確的意見帶到上面來；第三，對明顯不正確的意見，還要敢于堅持原則，站在人民利益的立場上，去進行耐心解釋和說服。”

二、地方人大對代表聯系人民群眾工作的積極探索

密切聯系人民群眾是人大代表的法定義務，體現了人大代表的性質和人大工作的本質，是發揮人民代表大會制度優越性的重要保障。自上世紀70年代起，一些地方人大就以極大的破冰勇氣和先行先試的開拓精神進行了積極探索。1979年，北京市人大常委會提出“市人大代表應當密切聯系選民，向人民代表大會和它的常務委員會、市人民政府反映群眾的意見和要求”。1988年又在關于加強同市人大代表聯系的辦法中強調“聯系是相互的，僅有市人大常委會、選舉單位同市人大代表的聯系，而沒有市人大代表同選舉單位和人民群眾的聯系是片面的、不完善的”。1999年，廣東省廣州市荔灣區金花街道在全國率先設立“代表之家”，轄區內各級人大代表定期輪流“回家”接待群眾，組織代表深入社區走訪群眾。2003年，浙江省杭州市上城區人大常委會在總結“代表接見民眾日”活動和“代表向選民述職”活動經驗的基礎上，在全區51個社區設立27個“人大代表接待點”，規定每逢單月20日開展“代表進社區”活動，接見民眾、聽取意見、回答詢問。2005年，廣東省深圳市南山區月亮灣片區“人大代表工作站”掛牌成立，作為全國首個有義務聯絡員輪流值班的常設人大代表工作站，在社會和學界引起廣泛關注。2012年，廣東省深圳市福田區人大常委會在全市首創人大代表常態聯系選民制度，每季度召開一次選民見面會，倡導民生微實事項目，充分調動代表參與社區事務的熱情。2017年又出臺區人大代表履職評價辦法，要求代表輪流到社區工作站履職，與選民群眾面對面，每名代表每年至少推動社區解決一件民生實事，代表履職情況采用積分制形式進行評價。

三、人大代表聯系人民群眾工作存在的問題

地方人大對代表聯系人民群眾工作的探索與實踐符合中央精神，契合當地實際，對于實現代表聯系人民群眾全覆蓋，擴大民意有序表達渠道，推動基層民主政治建設，具有積極示范效應。但同時也要看到，這項工作缺少法制規范，在平臺建設、激勵約束、服務保障等方面還存在一些薄弱環節，應當進一步強化問題導向，采取切實措施加以解決，推動代表聯系人民群眾工作深入開展。

（一）法律規定過于原則，可操作性不強。我國人民代表大會制度經過60多年的發展，國家在政治、經濟和社會生活的諸多方面已經實現有法可依，但作為人大工作主體的人大代表，在聯系人民群眾方面還沒有專門法律制度進行規范，而既有法律規定散見于憲法、代表法等多部法律法規中，條文相對散亂，既不系統條理，又缺少配套措施，無法形成緊密銜接的制度合力，如對代表聯系人民群眾的內容、方式、途徑等規定過于原則，代表小組活動、代表列席常委會會議和參加有關活動、常委會組成人員聯系代表、上級人大代表聯系下級人大代表、代表培訓、信息公開、建議督辦、述職評議、考核監督、激勵約束等規定，或不夠完備或處于空白，有些條文在多部法律中重復出現，“疊床架屋”，有的規定明顯“老化”，滯后實踐。

（二）代表職務意識淡薄，履職能力欠缺。代表聯系人民群眾主動性不強、積極性不高，存有“聯系不聯系一個樣、聯系多少一個樣”的消極觀點，聯系工作如蜻蜓點水，浮于表面。選舉制度缺失，導致選民不知道誰是自己的代表，代表也沒有自己真正的選民。湖南省人大常委會在以“是否認識并了解您工作單位或者居住地的人大代表”為題的問卷調查中，有45.62%的受訪者表示“認識并非常了解”，有45.13%的受訪者表示“認識但不太了解”，另有9.25%的受訪者表示“不認識也不了解”，可見人們對身邊人大代表的知曉度并不高。考核機制缺失，導致部分代表職務意識、主體意識、責任意識淡化，對聯系人民群眾工作思想上不重視、行動上不積極。有的代表缺乏做好聯系工作的必備條件，口頭表達能力欠缺影響民意反映，文字寫作能力欠缺影響民情上傳，調查研究能力欠缺影響民意匯集，統籌協調能力欠缺影響履職開展。聯系人民群眾不深入，調查研究不扎實，缺乏對本轄區經濟社會發展大局的深刻把握和對社情民意的全面了解，致使審議發言站位不高，眼界不寬，提出的意見建議除了“修路建橋”就是“要錢要物”，與憲法法律賦予人大代表的崇高地位和所擔負的神圣職責相比大相徑庭，影響國家權力機關職能作用充分有效發揮。

（三）聯系渠道不暢，實際效果一般。代表聯系人民群眾工作主要在人民代表大會閉會期間，一般由本級人大及其常委會統一組織，代表自主安排開展聯系的較少。聯系更多采取走訪、座談等傳統形式，利用現代信息手段聯系人民群眾的做法還不普遍。據湖南省常德市人大常委會的一項調查，有73%的代表在聯系人民群眾時采取走訪等傳統方式進行，而借助互聯網聯系人民群眾的代表僅占27%。信息平臺的深度開發、新媒體的有效運用差距較大，板塊設置不夠合理，代表網站不夠活躍，有的長期不加更新，淪為“僵尸網站”。有些基層代表雖然公布了電子郵箱、微博、微信或QQ號碼，但由于沒有廣泛宣傳，加之社交軟件的使用受年齡、地域、文化等多重因素制約，發揮作用不大，收效也不明顯。

（四）制約因素較多，影響工作開展。一是時間難保證。人大代表大都兼職，難免在工作與履職方面有時間和精力上的沖突，少數代表履職意愿不強，甚至把聯系人民群眾當做“副業”，參加活動消極應付。二是活動難開展。代表活動缺少場地，既有設施設備老化，軟硬件失衡，又存在建管用脫節。三是建議難辦理。由于種種原因，一些群眾訴求難以通過代表建議得到有效解決，一定程度上影響代表聯系群眾的效果和群眾提出意見的積極性。四是服務難保障。縣級以上人大代表聯絡機構提供服務發揮作用有限，部分鄉鎮人大職能錯位、工作偏移，人大工作處于“撂荒”狀態。五是經費難落實。基層代表活動經費保障水平不高，既不能保證“足額”，也難做到“及時”。

四、推動人大代表聯系人民群眾工作的建議

習近平總書記指出：保持同人民群眾的密切聯系，體現了人民代表大會制度的內在要求，對堅持人民民主的國家權力機關性質具有十分重要的意義；各級人大常委會要為代表依法履職做好服務保障，各級人大代表要恪盡職守，模范遵守憲法和法律，依法執行代表職務，自覺接受人民監督，努力為人民服務。我們要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，努力將以人民為中心的發展思想體現到人大工作之中，把政治智慧的增長、治國理政本領的增強，深深植根于人民群眾的創造性實踐之中，以改革推動建立健全有效管用的制度機制，使國家權力機關始終直通人民，使人民群眾的真知灼見運用于治國理政，使國家權力機關各項決策建立在深厚的群眾基礎之上。

（一）加強法制建設，提供制度保障。以踏石留印、抓鐵有痕的釘釘子精神，認真落實全國人大常委會《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，堅持從實際出發，著力夯實工作基礎，推進代表聯系人民群眾工作常態化、機制化、法律化。聚焦問題，精準發力，以改革創新精神加快補齊法制短板，加快相關配套法規的制定出臺，使代表在聯系人民群眾方面有所遵循，有關機關對代表履職評價于法有據，確保聯系工作依法有序有效開展。堅持探索在前、總結在后的內在規律，對一些重大制度設計，可授權一些地方人大開展試點，及時總結經驗，為全國提供可復制、可推廣的制度成果，提供更多的基層實踐樣本。學習借鑒議會制國家議員聯系選民的做法，堅持以我為主、兼收并蓄、突出特色，使我國人大代表聯系人民群眾的制度規定更加符合國情，更加充實完善，更加務實管用。

（二）加強平臺建設，拓展聯系渠道。以增強活動實效為根本，完善代表小組組織形式，加強活動指導，交流工作經驗，創新工作實踐。建設代表聯系人民群眾工作平臺，在鄉鎮一級設立“代表聯系人民群眾工作室”，轄區內各級人大代表均以工作室為相對固定場所，配備必要設施設備，確保代表有活動、活動有場所。縣鄉人大應當為工作室選配熟悉基層情況的工作人員，并逐步建立志愿者團隊，為代表聯系人民群眾做好服務。建設代表聯系人民群眾網絡平臺，架設起代表履職“網絡直通車”，服務百姓24小時“不打烊”的網上代表聯絡站。探索“掌上人大”建設，促進線上線下互動，實現代表聯系人民群眾的全天候、即時化。建立網絡民意收集、研判、互動機制，延伸代表工作觸角，拓展聯系群眾渠道，在與網民的對話交流中聽取民聲、收獲民意、匯聚民智，讓社情民意傳達插上科技翅膀，切實打通代表聯系人民群眾的“最后一公里”，實現人民群眾訴求與國家權力機關的“無縫對接”。

（三）建立考評機制，激發履職熱情。建立代表履職信息管理系統，對履職內容劃分類別細分到項，對履職情況及時進行統計匯總、量化分析，實現代表履職精細化、信息化、數據化管理。建立代表履職清單制度，明確出席會議、參加活動、聯系群眾、提出建議等為“規定動作”，代表應將每次履職情況以寫實手法記錄在簿，每年年末匯總備案，作為履職考核的重要依據。建立代表履職情況公開制度，代表履職登記備案后，由本級人大常委會或鄉鎮人大主席團以適當方式向社會通報代表履職情況。完善代表述職評議制度，每年安排一定比例代表進行述職，接受原選舉單位和人民群眾的“年檢”。建立代表履職考核制度，賦予黨委組織部門對本級人大代表履職情況年度考核職責，考核情況向同級黨委報告，向本級人大常委會及代表所在單位通報，作為新任代表提名和單位評優樹先的重要條件。建立代表履職引導激勵機制，及時總結代表聯系人民群眾的經驗做法，推出一批為民代言、履職盡責的典型，以此激勵先進，鞭策后進。建立代表履職約束機制，開列負面清單，明確后果歸結，使之具有清晰的責任條款。對那些履職意愿不強、群眾滿意度較低的代表，要“咬耳扯袖”，及時提醒誡勉，對少數“掛名”代表、“潛水”代表，要敢于“亮劍”，進行問責，對個別履職能力欠缺、履職實績獲“差評”的代表，要勸其“下課”，辭去代表職務，真正從制度上打通人大代表的“出口”。

（四）加強服務保障，提高服務水平。人大代表參加行使國家權力不是簡單勞動，需要堅實的政治、法律、管理等知識作前提，這些知識單靠日常學習和工作積累遠不能適應履職專業化要求，必須提供強有力的支撐保障，為其“強筋壯骨”。要堅持以人民為中心的發展思想，把加強代表思想政治作風建設擺在突出位置，確保代表隊伍鮮明的政治性、先進性和純潔性。要建立代表履職學習制度，綜合運用多種形式，對“應知”內容進行普及，對“應會”內容進行培訓，通過不斷“充電”提升“代表力”，為代表履職系好“第一粒扣子”。要把信息化運用納入代表培訓內容，讓代表敢于觸“網”、學會上“網”、善于用“網”，努力打造“智慧人大”。要拓寬代表知情知政渠道，邀請代表列席有關會議、參加相關活動，及時通報政情政務和人大工作情況，使代表能夠從容應對和熟練解答群眾提出的相關政策和法律問題，切實把代表個人素質轉化為依法參與國家社會事務管理的能力。要充分尊重代表履職成果，協助代表梳理分析人民群眾反映的意見和訴求，使所提建議“言值”更高、分量更重。承辦單位要將辦理代表建議與密切聯系代表、努力改進工作結合起來，加強分析研究、落實辦理責任、強化調研溝通、嚴格辦理時限、提高辦理質量，使代表“話語權”擲地有聲，落到實處。各級人大及其常委會要加強組織協調，依法維護代表權益，為代表履職創造良好條件。要建立統一務實高效的代表聯絡機構，配強配齊工作人員，為代表履職提供高水平強有力的服務。要加強經費保障，各級財政在按法律規定撥付代表活動經費的同時，也要撥出專款用于活動場所、辦公設施等軟硬件建設，為代表聯系人民群眾提供必要的物質保障。