山東土地托管調查與思考

土地托管，是指農戶在土地承包權、經營權不變的前提下，將產前、產中、產后等環節中的部分或全部事務委托給托管服務組織代為管理的一種農業生產性服務形式，對于推動實施鄉村振興戰略，實現小農戶與現代農業對接，促進農村一二三產業融合發展具有重要意義。近年來，山東省積極推進以土地托管為主要內容的供銷系統綜合改革，目前已形成以為農服務中心為依托的“三公里服務圈”托管模式，但仍然存在一定問題。分析山東省土地托管發展現狀，明晰發展中存在的問題及原因，找到突破瓶頸的方法，對山東省土地托管乃至全國土地托管發展意義重大。

一、山東省土地托管發展現狀

（一）服務規模不斷擴大

1．土地托管面積不斷擴大。近年來，我省土地托管面積不斷擴大。2015年上半年，全省托管面積達2000萬畝，2015年底增至2454萬畝，半年間增長23%。其中，供銷系統托管服務發展較為突出。2014年底，供銷系統托管面積為826萬畝，至2016年底，土地托管面積已增加至2107萬畝，不僅土地托管面積絕對值不斷擴大，增加速度也較為可觀，從2015年開始，托管面積每半年分別增加26%、31%、26%、23%。

2．服務農戶數量迅速增加。土地托管以其高效率、高質量的服務，解決了農戶無人種地、不會種地、種不好地的問題，深受農戶歡迎，服務農戶數量不斷增加。以山東省供銷系統領辦的為農服務中心為例，2015年第三季度，為農服務中心服務新型市場經營主體3.78萬個、服務普通農戶380萬戶，較年初分別增加1.1萬個和180萬戶，增長率分別為41%和90%，增長迅速。

（二）服務組織多元化，以供銷系統為主

1．服務組織多元化。目前，山東省提供托管服務的組織類型呈現多元化趨勢。供銷合作社（包括其領辦的為農服務中心）、專業合作社、土地托管企業、家庭農場以及郵政系統、煙草系統、水利系統、物流系統等組織均為農戶提供托管服務，服務供給主體種類越來越多樣化，服務組織數量也不斷增加。截至2015年6月，全省開展托管服務的農機合作社有3448個，2016年初，全省提供托管服務的組織數量達5470個，2017年初增加至8984個。

2．服務供給主體以供銷社系統為主。山東省作為全國四大供銷系統綜合改革試點之一，其推出的“名片”便是土地托管。目前隨著土地托管的不斷深入發展，提供土地托管服務的組織數量和種類不斷增多，但仍以供銷系統為主。以2015年為例，山東省共托管土地面積為2454萬畝，其中僅供銷系統托管1360萬畝，占全部托管面積的55%。

（三）組織方式逐漸走向聯合

1．托管組織之間的聯合。土地托管服務開展之初，不論是供銷系統還是農機合作社、土地托管專業合作社、土地托管企業等其他服務組織，基本都是自己單獨運作，獨自提供托管服務。近年來，托管組織不再單獨提供服務，部分地區形成了供銷社與專業合作社、服務企業等組織聯合服務的形式。通常以市社農業服務企業為主，各鄉鎮農民專業合作社聯合社為支撐，雙方按一定的股權比例進行聯合共建，形成一套集投資、建設、運營為一體的成熟模式，共同為農戶提供托管服務。

2．托管組織與其他部門組織的聯合。目前，山東全省都在積極推進土地托管服務。以供銷社為例，逐步構建起社農結合、社村共建的多層次全方位為農服務協同機制，形成以供銷社領辦的農民專業合作社及其聯合社為載體，農口等行政部門支持、各類市場經營主體自愿參與的新型農業土地托管服務體系。在社農結合方面，構建供銷社與農口行政部門協同服務機制，與農業、水利等部門聯合出臺文件，形成推進托管服務規模化的整體合力，加大托管力度。在社村共建方面，著力構筑基層供銷社、村“兩委”、專業合作社以及信用互助組織“四位一體”共同運營的新機制，為農戶提供更多更好的托管服務。

（四）服務作物多樣化，服務內容全面化

1．服務作物多樣化。土地托管服務從便于提供服務的大田作物開始，其中主要是小麥、玉米等糧食作物，為保障糧食安全，糧食作物一直是托管服務的重中之重。目前，服務作物品種除小麥、玉米等基本糧食作物外，還有水稻、棉花、馬鈴薯等多種大田作物和大蒜、茶葉、草莓、苗木等多種經濟作物，呈現多樣化趨勢。如，濱州、東營、濰坊三市2014年建成全托管20萬畝棉花生產基地；棗莊、濰坊、泰安等市大力開展馬鈴薯托管服務；棗莊棗店香合作社在2013年為當地村民托管棗園6萬畝。

截至2016年9月底，山東省托管經濟作物達20余種。以供銷系統為例，2016年，共托管經濟作物624萬畝，占其全部托管面積的30%以上，其中，果品、瓜菜、花生、棉花托管面積占比分別為12.4%、6.0%、5.5%、2.6%。

2．服務內容全面化。托管組織從側重于產前農資服務、產中農機服務向提供產前、產中、產后（糧食烘干、儲藏、代售等）全過程服務轉變，服務內容日趨全面。供銷系統作為山東省農業生產托管領頭羊，表現尤其明顯。2016年底，供銷系統配備烘干機230組（糧食日烘干能力達3萬噸），土壤檢測設備960臺（套），智能配肥設備569臺（套），植保飛機562架，整合購置大中型農業機械多臺，可提供農資供應、耕地、播種、測土配肥、澆水、統防統治、收獲、運輸、烘干、儲存、銷售、加工等各環節全程服務。

雖然呈現全面化趨勢，但就目前來說，大多數的托管供給主體更側重產前和產中的服務，尤其是產中的服務。而就產中環節提供的服務來看，雖然針對病蟲草害防治等田間作業的服務內容正在快速增加，但從總體看，托管服務的重點仍在于提供耕種收等機械化服務。

（五）服務形式日漸豐富，以半托管為主

1．服務形式日漸豐富。土地托管可分為“全托管服務”和“半托管服務”兩大類，具體托管形式逐漸豐富。“全托管服務”又稱為“保姆式托管”，是對農資供應、耕地、播種（含施肥）、田間管理（含澆水、施肥、病蟲草害防治等）、收獲（含收割、運輸、玉米脫粒）、烘干、儲存、銷售、加工等生產環節提供全程服務。如山東省常見的“訂單式托管”，托管組織為農戶提供全程托管服務，確保產出數量，并以低于市場價格的服務價格對所有生產環節“打包”收取費用。半托管服務也稱為“菜單式托管”，是圍繞良種培育、耕種灌溉、測土配肥、脫粒收割、加工銷售等關鍵生產經營環節所提供的服務，托管組織根據不同環節的服務收取相應費用，農戶可以自由選擇一個或幾個環節托管，靈活性較強。半托管服務中有單環節托管、多環節托管、關鍵環節綜合托管等多種形式，有效滿足了不同農戶的不同服務需求。

2．服務形式以半托管為主。目前，全托管服務和半托管服務均有開展，但半托管服務占絕對優勢。以供銷系統為例，2014年底、2015年底，半托管服務面積分別為1209萬畝、1490萬畝，所占比例近90%，而全托管服務面積僅占10%左右。截至2016年底，供銷系統共托管2107萬畝，其中半托管服務面積為1851萬畝，占比達88%，遠遠多于全托管服務。供銷系統作為山東省規模最大的土地托管服務供給主體，其托管服務形式情況基本反映了山東省的整體情況。

二、山東省土地托管發展中存在的問題

（一）托管供給主體相對單一

山東省土地托管服務組織雖呈現多元化趨勢，但仍以供銷系統為主，如前所述，僅供銷系統就托管了全省一半以上的耕地，超過其他組織托管總規模，說明托管供給主體相對單一。主要是由于近年來山東省實行以土地托管為主要內容的供銷系統綜合改革，相比于其他托管組織，供銷系統開展土地托管早，政府扶持力度大，組織規模、服務規模、技術水平等更優，形成了目前供銷系統在全省土地托管中處于支配地位的局面。但是長此以往極易形成供銷系統“一家獨大”的局面，造成托管服務市場的壟斷，不利于土地托管服務水平的提升，所以需要加快培育多元化經營主體協調發展，各類托管組織也要不斷提高自身服務能力，加快自身發展。

（二）大田作物托管結構失衡

目前，雖然托管作物品種日漸多樣化，但是托管作物結構不甚合理，大田糧食作物中水稻托管面積依然較少，托管比率（托管面積占種植面積的比率）仍不如小麥和玉米。以玉米為例，2016年，山東省供銷系統托管面積達1392萬畝，占當年種植面積的近30%，全省對玉米的托管比率達40%以上；而2016年全省供銷系統托管水稻面積為40萬畝，僅占當年全省水稻種植面積的23%，全省對水稻的托管比率在30%左右。造成托管大田作物結構失衡的原因主要是，相比于玉米、小麥等作物，水稻的培育較為繁瑣，對服務的技術要求也較高。從長期來看，這種失衡現象不利于土地托管的進一步推廣和發展，因此托管組織要進一步提高自身服務技術，加強對水稻的托管服務，從而優化糧食作物托管結構。

（三）全托管服務形式推廣困難

當前，托管服務形式日漸豐富，但半托管服務仍占絕大多數，全托管服務形式推廣存在困難。在2014—2016年這三年中，山東省供銷系統從事全托管服務的面積平均只占托管總面積的10%左右，最高時也只有16%；而從事半托管服務的面積平均占托管總面積的近90%，二者之間差距十分明顯。全托管服務形式難以推廣的主要原因在于，不同于形式靈活的半托管服務，全托管服務面向的需求主體一般是種糧機會成本較高的農戶或農業企業，本身土地數量較少，且部分農戶有較強的“戀地”情結，不放心將土地全部托管給托管組織。全托管服務形式推廣困難，制約了土地托管的全面推廣和發展，這需要托管組織進一步提高全托管服務能力，推進全托管服務的推廣和發展。

（四）為分散農戶提供托管服務仍存在困難

目前山東省土地托管發展速度較快，但是為分散農戶提供托管服務仍然存在一定困難。一方面，分散農戶自身信息不暢，對土地托管不了解，不放心將土地托管給托管組織；另一方面，我國分散農戶土地細碎化現象較為嚴重，地塊多且分散，托管組織對這些土地進行規模化管理的交易成本較高，為分散農戶提供托管服務的積極性不高。由此導致了目前托管組織為分散農戶提供托管服務存在困難的現象，阻礙了土地托管的深入推廣，不利于小農戶參與農業現代化進程，這就需要托管組織和村“兩委”等進一步加強合作，解決為分散小農戶托管土地困難的問題。

三、進一步推廣土地托管的建議

（一）培育多元化經營性服務組織

按照主體多元、形式多樣、競爭充分的原則加快培育各類經營性服務主體，使不同經營服務主體的優勢充分發揮。繼續支持供銷社系統領辦為農服務中心，開展各種形式的土地托管服務，充分發揮其組織優勢和與相關部門的對接優勢。同時，鼓勵專業合作社向社員和其他農戶提供各環節托管服務，發揮其服務周邊農戶、引領農戶對接市場的帶動作用；支持各類專業托管公司開展托管服務，發揮其服務模式成熟、運作靈活、服務高效、服務能力較強的優勢；鼓勵家庭農場在服務自身外，向周邊農戶開展托管服務，發揮地鄰優勢，提高機械使用效率。

（二）優化糧食作物托管結構

保障糧食安全尤其是口糧安全，是我國農業發展的重中之重。各類托管組織不僅要把小麥、水稻、玉米、大豆等大宗糧食作物作為重點服務與支持的對象，還要不斷提高自身技術水平，適當加大繁雜工序糧食作物托管力度，努力做到優化糧食作物托管結構，通過規模化、專業化的服務實現糧食生產的節本、增效，提高普通農戶和新型種糧主體種植各類糧食作物的積極性，確保我國口糧安全和其他重要產業安全。

（三）提高全托管服務能力

目前，以單環節托管、多環節托管和關鍵環節綜合托管為主的半托管模式和以訂單式為主的全托管模式，一定程度上滿足了農戶的需求。為進一步推廣全托管服務形式，各類托管組織應不斷提高自身組織能力和全托管服務能力，積極宣傳自身提供全托管的服務內容、服務對象、服務作物、合約保障等，通過實施全托管項目區示范、展覽等方式加深農戶對全托管模式的了解，消除農戶的后顧之憂，使農戶更加放心地將土地“全托”給托管組織。

（四）加強與基層組織合作

基層組織（村“兩委”等）是與農戶直接接觸、農戶最為了解和信任的組織，要充分發揮其優勢，實現分散農戶和托管服務組織的有效對接。各托管組織要加強與基層組織的合作，借助基層組織的力量，將托管農戶的耕地集中連片，低成本高效率高質量地完成托管服務；同時，要提高對分散土地以及不連片土地的管理服務水平，讓分散農戶體驗到托管服務帶來的便利，吸引帶動更多農戶參與土地托管，加快實現小農戶與現代農業的對接。