借鑒國際經驗 引進四方人才

文｜海南省委外事工作委員會辦公室調研組

習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的重要講話中強調，“海南全面深化改革開放是國家的重大戰略，必須舉全國之力、聚四方之才”，并要求“堅持五湖四海廣攬人才，在深化人才發展體制機制改革上有突破”，為海南人才工作提供了行動指南和根本遵循。如何貫徹落實習近平總書記“4·13”重要講話精神，在更高水平、更寬領域、更深層次上發掘我省對外籍人才的潛在需求，發揮我省外籍人才的智力資本，提升我省人才隊伍建設水平，將海南進一步打造成為新時代全面深化改革開放的人才高地，是我省面臨的一項重要而關鍵的課題。

發達國家人才政策解析和做法

人才資源歷來是世界各國極其重視和競相爭奪的戰略性資源。在吸引各類人才的措施和政策方面，美國、新加坡、澳大利亞等發達國家都依據各自國家發展戰略，制定各具特色又不失共性的辦法和舉措。主要有以下做法：

一、目標明確，按需引進。美國制定以STEM（科學、技術、工程、數學）人才為重點、以市場為主導的全方位、立體化的人才戰略。該戰略的重點目標在于振興和恢復美國的高科技和高端制造業。同時，充分利用已建成的265個對外貿易區（Foreign-Trade Zone）的產業集群優勢推動市場主導人才配置，根據企業需求招攬外籍人才，區域內的企業主要靠知名度、崗位吸引度和薪金福利待遇等在國際人才市場上吸引人才。新加坡建國之初以引進低端勞動力為主，進入1980年代則逐漸轉向引進高技能人才，以滿足制造業等勞動密集型產業和金融服務業等資本密集型行業的需求。進入21世紀，因經濟增長放緩以及發展中國家崛起對新加坡的沖擊，新加坡對于管理者和創新型人才有了新的需求，開始頒發EntrePass（創業準證）。澳大利亞二戰后開始大力吸引海外移民。1999年，澳大利亞政府開始制訂“急需緊缺職業列表”，根據細化的職業分類目錄和本國實際需求設置技術移民職業清單瞄準國外的技術人才和商業人才，將其引進充實到本國緊缺職業崗位。

二、量體裁衣，定向施策。給予永久居留權。為吸引外籍高層次人才，美國采取了“綠卡”制度賦予移民永久居留權。歐盟實施“藍卡”計劃，藍卡持有者在歐盟區工作5年后自動獲得永久居留權，家庭成員可同行和工作。給予較優厚的薪資待遇吸引外籍人才。主要人才引進國的年平均工資均在4萬美元以上。美國和澳大利亞的工人平均年薪在4.5萬美元左右。高科技領域的勞動者則可以獲得10萬到20萬美元年薪。加大科研投入，提高科研待遇吸引高新技術人才。美國為引進的外籍人才提供充足的科研經費，約25%的外國留學生學成后定居美國，在美籍諾貝爾獎獲得者中，有1/3的人出生在國外。德國政府設立“保羅獎”，該獎項是德國直接支持研究人員的最高獎金，最高可獲230萬歐元的資助，超過諾貝爾獎獎金一倍多。通過稅收優惠政策吸引人才。新加坡政府制訂了海外工作者納稅人計劃，對外國工作者規定有5年稅務優惠期，并與主要外籍人才來源國簽訂避免雙重征稅協議。企業在招聘、培訓外籍人才以及為外籍人才提供高薪和住房等福利待遇的相關支出，均可享受減免稅。

三、配套環境，提升保障。在出入境方面，美國綠卡持有者目前可以免簽進入加拿大、塞爾維亞等20多個北美洲及南歐的國家和地區。歐盟26國簽訂了取消邊境管制的申根簽證。韓國允許在韓外國人享受所有國際機場自助邊檢通道服務。在教育方面，日本、新加坡等國家對外籍人才子女的教育十分重視。日本的國際學校均覆蓋了外籍人才子女從幼兒園至高中的教學，學生在校期間可學習AP課程（Advanced Placement，美國大學預科課程）。新加坡開設國際學校，直接與外籍人才來源國教育體系對接。在醫療方面，外籍人才在上述國家的醫療需求能夠基本得到滿足。日本可接待外國患者的醫療機構數量達100所，并加強同跨國醫療中介機構合作，擴大輔助服務外籍患者的社會資源。韓國允許擁有韓國綠卡的外國人和韓國公民同樣享受健康保險。

四、培養與引進，兩者并重并舉。重視引進人才的發達國家，毋庸置疑，其本身就是教育、科技強國，這些國家除了教育、培養高科技、各類專門人才外，同樣重視職業教育，一方面讓培養出的本國人才更符合社會發展的需要，另一方面也能更好地提升本國勞動力整體素質，提升市場競爭力。奧地利“雙軌制”（課程教育+職業教育）教育體系培養了大批專業技能型人才，為企業研發、設計、生產提供全面人力資源保障。此外，奧地利企業普遍重視在職培訓，80%企業為員工提供深造機會。新加坡充分發揮政府主導優勢，為不同技能水平、不同需求的在職人員提供了各種類型的資格證書課程、短期模塊課程、高級研討班課程、個人技能發展咨詢服務等。在教育層面，從2000年起，新加坡積極邀請歐洲工商管理學院、芝加哥大學商學院等國際知名高等學府來新加坡設立分校和分院，以便更高效地培養國際化高端人才。

相關國家對人才分類引進的做法

一、美國

美國移民簽證和非移民簽證兩者相加有100多種。引進人才的體系幾乎涵蓋了各個層次的人才，既包括世界知名的學者和其他高級專業人才，也包括美國急需的一般技術工人，人才需求層次非常明確，可以滿足各種需要。

美國以職業為基準的簽證種類主要分為職業類移民簽證和職業類非移民簽證。移民簽證是永久居留類職業簽證（綠卡），非移民簽證是臨時居留類移民簽證。職業類移民簽證每年有14萬個名額。這些職業移民名額劃分為五個優先種類。第一優先（EB-1）是具有杰出才能的人士；第二優先（EB-2）是具備碩士以上學位或經驗豐富的專業人才；第三優先（EB-3）是具備本科以上學位的專業人才或普通工人；第四優先（EB-4）是特殊移民，包括宗教工作人員、美國政府的海外工作人員、國際組織的退休工作人員或現職工作人員的家屬等；第五優先（EB-5）是創造就業機會的投資移民。

職業類非移民簽證的主要類型有H-1B、H-2A、H-2B等。H-1B簽證是美國最主要的工作簽證類別，2017年美國公民及移民服務局簽發了大約36萬份給美國公司雇傭的外籍專業技術員工。申請職位必須被美國法律認可為“特殊專業性工作”，如工程師、律師、會計師、管理顧問、時裝模特等。H-2A簽證允許農場主雇傭外籍工人赴美從事臨時性農業勞動。H-2B簽證允許外籍技術和非技術工人為美國雇主臨時工作。

二、新加坡

新加坡實行嚴格的外國人才等級分類管理制度，針對性、策略性地引入外籍人才。新加坡人力資源部會根據申請人的工資、工作經歷、工作性質以及從業資格等來審核發放不同類型的準證。目前針對外籍人才主要有四種工作準證類型：高層次人才的EP準證（就業準證）、創業人才的 EntrePass（創業準證）、中級技能人才準證（SP準證）、一般外國勞工WP準證（包含特殊行業勞工準證、傭人或保姆準證、表演準證），并對后兩類準證的發放實施配額管理。從新加坡政府近期的政策來看，EP和SP準證持有者的數量逐年上升，并通過延長EntrePass創業準證有限期吸引更多商業領域人才，反映出新加坡政府希望吸引更多的中高端人才的意愿。而WP準證的持有者數量則逐年下滑。

三、澳大利亞

澳大利亞是典型的移民國家，其人才開發戰略與移民政策緊密結合。澳政府針對勞動力資源不足的問題，制定了積極的移民政策，通過吸引并接納外籍優秀人才為技術移民，來緩解勞動力資源短缺和老齡化的危機。澳大利亞標準職業分類將職業分為管理職業、專業技術職業、技師技工職業等八大類，每個職業大類下面又包含多種職業方向，如專業技術職業大類包含會計師、審計師、精算師、數學家和統計學家、注冊護士等100種職業方向。再對各類職業設置技能級別要求，并允許部分職業的相關工作經驗、實習培訓經歷在技能評級時可以替代正規學歷要求。申請澳大利亞的技術移民需要滿足的兩個基本條件：申請崗位在公布的適用于技術移民的急需緊缺職業列表上，以及達到澳新標準職業分類要求的職業技能級別。

從上述國家和地區的做法中不難看出，世界主要的人才接納國家和地區均具備四個特點：一是提供外籍人才學術和事業的上升通道；二是外籍人才基本享受當地國民待遇；三是教育質量和醫療水平處于國際領先地位，滿足外籍人才子女多元化教育需求；四是宜業宜居宜學的工作生活環境。

人才資源開發和引進的思考與建議

結合海南建設自貿試驗區和中國特色自貿港的人才需求實際，人才資源的開發和引進關鍵是要充分營造適合人才集聚的生態環境，健全人才開發的政策支持體系，各部門應多管齊下，形成合力，為各類人才在瓊工作生活營造優越環境。故此，在此提出可供參考的建議：

一是充分調研和論證我省對外籍人才需求狀況。海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設最大的短板就是缺乏各類人才，包括境外人才。因此，海南應結合實際，從近、中、遠戰略目標定位及產業結構分析、勞動力供需關系、素質培養模式等多方面著手綜合調研、分析和研判外籍人才總體需求狀況。例如，2017年國家外國專家局對我省涉旅企業擴大聘用外籍人才展開的調研結果顯示，部分涉旅企業希望招聘外籍人員從事一線崗位工作，其文化程度和技能水平總體要求均低于我國平均水準。如按現行的人才政策，這些人員尚未納入“人才”范疇。但從實事求是和長遠的角度看，其對提升我省服務行業國際化水平卻十分有益。國家相關部門因此建議我省，根據涉旅企業對外籍人員的實際需求實行分類管理，在總量控制的前提下，適度滿足企業對這類外籍人員的需求。目前國內其他省市的人才分類趨同，在“大師”“杰出”等較為寬泛的人才分類項下進行簡單羅列，如諾貝爾獎得主、兩院院士、世界500強企業負責人等，卻尚未對“急需緊缺”職業崗位作類別分類和職業崗位羅列，這樣恐難體現出本地區在需求導向下的人才供需結構，從一定程度上說會或多或少地脫離本地區經濟結構調整、產業結構升級和經濟社會發展的現實需求。有鑒于此，人才分類要堅持實事求是、與海南經濟社會發展現狀相結合，要堅持精準引進、著力推動海南在深化人才發展體制機制改革上有突破，在境外人才引進和管理上有創新。海南應通過多種渠道以及周密系統的調研，學習借鑒發達國家境外人才引進分類和管理的有益經驗和做法，深入了解海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設的人才需求，精準發力，穩步有序高效引進急需緊缺人才。

二是為各類外籍人才制定相應的引進分類和管理措施。面對國際競爭新形勢、對外開放新任務、經濟發展新要求，讓外籍人才“來得了、待得住、用得好、流得動”成為我省人才政策的著力點。我省可根據現階段發展水平和服務能力采取差異化的引才舉措，通過研究梳理各有關單位、企業引進外籍人才的政策和做法，充分借鑒國內外引進外籍人才的成功模式，探索建立吸引外籍人才來瓊創新創業服務機制，在現行法律法規的基礎上探索更加開放、更加便利的外籍人才引進和出入境管理制度，為外籍創新創業人員提供更多簽證和居留便利，探索建立外籍高層次人才申請永久居留和工作居留直通車制度。首先，可給予外籍人才與國際通行標準接軌的薪資待遇，重點招才引智單位可探索構建內部人才梯次，參照全球行業頂尖企業公司、高等院校、科研院所的薪酬體系兌現相應待遇，增強崗位吸引力。其次，在中央允許外籍技術技能人員按規定在海南就業、永久居留的前提下，調研省內外國人申請永久居留證的需求，設定務實管用的外國人永久居留證申請條件，進一步規范和優化受理審批程序，明確和落實工作生活待遇。

三是為外籍人才提供良好的營商環境和生活環境。為外籍人才提供高效便捷良好的營商環境和生活環境，是吸引外籍人才投身海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設的關鍵一招。從我省目前情況看，還存在與國內外發達地區在“軟環境”建設方面的較大差距，我省應堅持問題導向，從細小之事抓起做起。一是圍繞提升海南國際化水平的工作、生活和營商環境的目標，加快設立相關聯絡部門和機制以加強與在瓊外企的聯系，認真聽取外商的意見和建議。二是加快設立一站式外資企業咨詢服務窗口。三是逐步健全完善在瓊學習、工作、生活的外國人相關服務保障措施，如方便外籍人才辦理銀行業務，提升我省中小學校接納外國人才子女入學的能力，提升我省醫療系統接診和服務外國患者的能力，提供多語種版本公共場所標識語，通過多形式多渠道幫助外籍人才更好融入本地社區管理體制，使其盡快適應當地風土人情等。四是探索建立與國際接軌的外籍人才管理、投融資、股權激勵、成果轉化、離岸創新創業等制度，放寬人力資源服務機構外資準入條件，允許取得永久居留資格的外籍人才在我省創辦科技型企業、擔任新型科研機構法人、領銜承擔科技示范項目。

四是高度重視本地人才的培養。目前我省已開展了六期高層次人才認定工作，省委、省政府高度重視對本地人才的培養，不斷加大本地人才培養指導力度，統籌協調各市縣、各有關部門分層分類做好本地區、本領域人才聯系服務工作，有效提升了全省人才服務水平，激發了人才工作的積極性。我省在培養本地人才方面也可借鑒國際有益經驗，加快引進國外知名高等院校合作辦學培訓高端人才，加大對公司企業、高等院校、科研院所人才的培養力度。跟蹤發達國家職業教育改革動態，借鑒其在教學理念、辦學模式、資金扶持等方面的有益經驗，在我省職業院校、技工院校以及大中型企業中，逐步建設一批高技能人才培訓基地，以適應海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設對各類人才包括技術、技能人才的持續需求，在未來智能、未來互聯、未來醫療、未來康養、未來金融、未來海洋生物、未來交通、未來環境、未來能源等領域超前布局，著力培養面向世界以及海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設急需的各層次人才，以搶占未來創新產業和創新經濟制高點。

五是制定以職業屬性和崗位要求為依據，綜合系統考量的人才分類評價標準。人才以職業崗位分類，將過往成就和經驗作為重要考量因素。2018年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》，其中專門提到要“以職業屬性和崗位要求為基礎，健全科學的人才分類評價體系”。

發達國家對人才的引進通常按職業分類，且門類詳細。建立在職業分類基礎上的人力資源統計數據可以直接清晰地說明現有不同職業（如工程師、醫生、教師、同傳翻譯、潛水操作員、媒體專員、導游、樓層管理、餐飲銷售經理、驗票員、技工等職業人員）的需求數量，從而分析出不同職業在不同層面需要引進的人才數量以及人才必備的專業背景，為政府動態調整需求提供有力的人才數據支撐。澳大利亞在此方面作了有益嘗試。在澳大利亞，部分行業的相關工作經驗、實習培訓經歷等在技能評級時可以替代正規學歷要求。澳大利亞在人才分類工作中兼顧學歷與能力，對以工作經驗、技能或實習證明等價于學歷水平的評價方式進行了探索研究。我省可探索參照澳大利亞的做法，根據職業門類、職業特點的劃分，有針對性地制定職業崗位的引才要求和評價標準，在盯住“高精尖”人才的同時，也要為技能型、實用型類別人才設定科學的職業分類和準入評價標準，以滿足海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設對各層級人才（包括技術工人）的實際需求。此外，還可通過完善人才評價機制，創新激勵方式方法、制定符合我省發展要求的人才政策，對外籍特殊人才實行特崗特薪，或積極探索采用特設崗位等靈活方式予以聘用。