加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的禹城實踐

□許蘭菊 于瀟珊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國家權(quán)力機關，是國家政權(quán)的重要基礎。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設，是鞏固黨的執(zhí)政基礎，堅持人民主體地位，充分發(fā)揮基層國家權(quán)力機關作用，健全基層國家政權(quán)體制，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。禹城市自2012年以來著力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設方面形成了一些好的經(jīng)驗與做法。2017年6月，禹城市人大常委會作為山東省唯一的縣級人大常委會，參加了全國人大常委會在北京召開的推進縣鄉(xiāng)人大工作和建設經(jīng)驗交流會并作交流發(fā)言；2017年11月，禹城市人大常委會主任李玉梅在全國人大常委會舉辦的第三期縣級人大常委會主任培訓班上作典型發(fā)言，《中國人大》雜志刊發(fā)了禹城市的做法。日前，省人大常委會黨組書記、副主任于曉明對禹城市加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的創(chuàng)新實踐給予高度評價。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢下，禹城市在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設方面的做法具有較強的借鑒與推廣意義。

一、禹城市加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的做法與經(jīng)驗

（一）納入考核體系，提升重視程度。禹城市委高度重視市鄉(xiāng)人大工作和建設，特別是在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設上推出了一系列政策措施。一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入全市協(xié)同發(fā)展綜合考評體系。2017年，禹城市委制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作考評辦法》，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設納入全市協(xié)同發(fā)展綜合考評體系，根據(jù)考評結(jié)果，對年度優(yōu)秀代表聯(lián)絡室、優(yōu)秀代表小組活動室、優(yōu)秀代表和代表建議辦理先進單位進行表彰，極大激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的生機和活力。2018年，禹城市委印發(fā)了《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的意見》（禹城市委［2018］1號文件）。市委書記多次主持召開會議研究部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大檢查指導，帶頭走訪聯(lián)系選民、參加活動，為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設起到了重要領導作用和示范帶動作用。二是建立了黨委書記聯(lián)系人大制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全部建立了黨委書記聯(lián)系人大制度，定期主持召開黨委會議研究人大工作，及時研究解決人大工作中遇到的困難和問題，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對重大項目建設、重要民生工程等依法作出決議決定，對環(huán)境保護、扶貧脫貧等群眾關注的熱點問題依法開展監(jiān)督活動，較好地發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能作用。三是完善了重大事項向黨委請示報告制度。禹城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大認真落實中央《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，堅定維護黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心地位，堅持并完善了人大工作中的重大問題、重要事項，特別是人民代表大會會議事項、主席團會議事項、重要監(jiān)督議題和決定重大事項等以書面形式及時向黨委請示報告，經(jīng)黨委同意后再依法按程序組織實施的制度，密切與黨委聯(lián)系，主動爭取黨委支持。

（二）健全組織機制，夯實工作基礎。不管是做好哪項工作，干部都是決定性的因素。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中，人員兼職化是普遍存在的問題，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大虛化弱化難題，首先要解決人員和機構(gòu)的問題。禹城市以健全組織機制為抓手，夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的組織基礎。一是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團建設。根據(jù)有關法律法規(guī)，借鑒外地經(jīng)驗，禹城市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的人員構(gòu)成提出了具體要求，設立了主席團辦公室，制定并落實了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的工作職責》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間主席團會議制度》，健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團運行機制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作在閉會期間依法有序開展。二是做到人大主席專職專責。2012年換屆時鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大主席（主任）雖已專職配備，卻一直未專做“主業(yè)”。2015年實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大主席（主任）專職專責，把主要精力放在人大工作上，同時，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均選配了1～2名副主席（副主任）和2～3名專職工作人員，協(xié)助人大主席處理日常事務和組織代表開展閉會期間的活動。

（三）健全聯(lián)系機制，發(fā)揮代表作用。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的重要講話中明確提出：“各級國家機關及其工作人員一定要為人民用權(quán)、為人民履職、為人民服務，把加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系作為對人民負責、受人民監(jiān)督的重要內(nèi)容，虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大因為沒有法定常設機構(gòu)，閉會期間的代表活動成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)揮作用的瓶頸。禹城市通過一系列舉措，建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民的聯(lián)系機制。一是開展主題活動，實現(xiàn)代表活動常態(tài)化。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過結(jié)合自身實際開展各具特色的主題活動，實現(xiàn)了代表活動的常態(tài)化，增強了工作的生機和活力。如張莊鎮(zhèn)開展了“三比三看一爭當”（比學習，看素質(zhì)提高；比履職，看作用發(fā)揮；比貢獻，看工作實績；爭當優(yōu)秀人大代表）主題實踐活動。辛寨鎮(zhèn)開展了“訪民情、察民意、解民憂，做稱職人大代表”主題實踐活動。市中街道開展了人大代表“回選區(qū)、知民情、促發(fā)展”主題實踐活動。開展主題實踐活動，使人大代表樹牢依法履職意識，帶頭把鎮(zhèn)黨委的決策部署落到實處，了解群眾疾苦，疏導群眾情緒，聽取群眾意見建議，為黨委政府決策提供參考依據(jù)。二是搭建聯(lián)系平臺，實現(xiàn)代表活動制度化。禹城市以全市統(tǒng)一標準在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了12個代表聯(lián)絡室、72個代表小組活動室，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心設立了人大代表民意公開接待窗口，確定每季度最后一個月的20日為代表聯(lián)系群眾日，為代表履職搭建了平臺。同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提出了“六個一”的履職要求，即“每名人大代表每季度聯(lián)系走訪一次選民、接待一次人民群眾、參加一次代表小組集體活動；每年至少提出一條建議、至少為群眾做一件實事、向選民報告一次履職情況”，通過搭建平臺和提出要求，形成了代表聯(lián)系選民的常態(tài)化機制。三是建立臺賬制度，實現(xiàn)聯(lián)系活動痕跡化。禹城市人大為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一印制了代表小組活動和接待選民臺賬、走訪選民明細簿、群眾事項辦理回訪記錄本等，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人大代表認真做好記錄，確保做到代表活動有記載、履職情況有檔案。通過以上措施，實現(xiàn)了代表聯(lián)系群眾經(jīng)常化和代表活動常態(tài)化、制度化。

（四）加強指導規(guī)范，引導健康發(fā)展。根據(jù)憲法、地方組織法的規(guī)定，縣級人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加強工作指導和法律監(jiān)督，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的指導是縣級人大常委會肩負的一項重要職責。從禹城市的實踐看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設，縣級人大常委會“抓”與“不抓”成效大不一樣。一是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席季度例會制度。堅持每年第一、三季度各召開一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作座談會，通過季度例會，市人大常委會既能及時組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席學習掌握最新工作動態(tài)，了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展情況，對下季度工作作出安排部署，又能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的工作交流和相互學習借鑒。二是加強學習培訓。定期不定期地舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作專題培訓班，并組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部到外地考察學習。三是組織現(xiàn)場觀摩。每年第三季度組織一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作集中觀摩，選擇一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開現(xiàn)場會議，介紹先進經(jīng)驗做法，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部的責任意識和做好本職工作的本領。2015年通過觀摩房寺鎮(zhèn)在人代會后組織市鎮(zhèn)兩級人大代表評議24個鎮(zhèn)直部門的工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍開展了評議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直部門工作。四是實行市人大常委會主任會議成員分工聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。每年第一季度，主任會議成員分別到所分工聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作會議，并對代表進行履職培訓。每半年到所分工聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開一次座談會，征求人大代表對市人大常委會代表工作的意見和建議。

（五）健全跟蹤指導，提升會議水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表行使代表權(quán)利的平臺，也是展示人民權(quán)力由人民行使的窗口。大會召開程序是否嚴謹、會議質(zhì)量高低關系到人大代表和人民群眾對人民代表大會制度的認識。禹城市人大注重加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的會前、會中、會后指導，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會質(zhì)量。一是加強會議規(guī)范。禹城市人大根據(jù)有關法律法規(guī)研究制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會籌備及會議規(guī)范》，同時制定了會議期間的程序樣式和會議主持詞模板，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的召開有“樣”可循。二是完善會議程序。禹城市人大要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會前，將會議籌備情況包括會議材料報常委會工作機構(gòu)審閱，協(xié)助其完善會議程序，提高會議籌備水平。三是領導現(xiàn)場指導。主任會議成員分別到所聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)列席會議，對會議法定程序執(zhí)行情況進行現(xiàn)場指導，防止出現(xiàn)“走過場”現(xiàn)象。四是及時總結(jié)經(jīng)驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會召開之后，市人大指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及時總結(jié)人代會召開情況，落實代表建議辦理責任，做好大會文件的歸納、立卷和匯編工作，同時將會議召開情況向社會公布。

（六）做好建議辦理，增強辦理實效。做好閉會期間代表建議辦理工作，是代表聯(lián)系群眾經(jīng)常化、代表活動常態(tài)化機制的邏輯延伸和必然要求，是支持代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用的關鍵環(huán)節(jié)。一是細化辦理流程。禹城市人大制定了《閉會期間代表建議辦理流程及說明》，對閉會期間代表建議的整理、交辦、承辦、督辦等作出規(guī)定。同時，將代表建議辦理納入全市綜合考核體系，要求對閉會期間代表提出的建議先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分類整理，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)交鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關機構(gòu)辦理，并答復代表；不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍的報市人大常委會轉(zhuǎn)交市政府及相關機構(gòu)，辦理后答復代表。代表對辦理結(jié)果不滿意的，承辦單位應在15日內(nèi)重新辦理并答復代表。二是結(jié)果通報公開。在全市實行了代表建議辦理情況通報和公開制度，每年第一季度市人大常委會召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席季度例會時，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上年度代表建議辦理情況進行通報，同時要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將代表建議辦理情況向社會公開，接受監(jiān)督。通過以上措施，閉會期間代表建議辦理工作從無到有，實現(xiàn)了規(guī)范化、制度化。

（七）推進票決工作，做實監(jiān)督責任。民生實事項目人大代表票決制這一地方人大工作的實踐創(chuàng)新，符合黨的十九大精神和中發(fā)［2015］18號文件《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》、中辦發(fā)［2017］10號文件《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》要求，是地方各級人大依法討論決定重大事項，充分發(fā)揮人大代表作用的有效舉措。禹城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自2015年起逐步開展了民生實事項目人大代表票決制工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項決定權(quán)落到實處。一是出臺實施意見。禹城市委出臺了《關于推進重大民生實事項目人大代表票決制工作的實施意見》，使民生實事項目票決制工作有“制”可依。二是成立工作小組。對票決出的民生項目要求各承辦單位進行任務分解，制定出實施計劃書，市人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織相關代表成立與每一項目對應的工作小組開展跟蹤監(jiān)督活動。三是列入年度監(jiān)督計劃。市人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團分別把民生實事項目的實施列入年度監(jiān)督工作計劃，年中綜合運用聽取審議專項工作報告、開展專題詢問、組織人大代表進行專題視察和調(diào)研等方式，加強督促指導，助推項目實施，年底進行滿意度測評，測評結(jié)果報同級黨委納入年度相關工作考核，逐步形成票決制工作的規(guī)范化、常態(tài)化運行機制。

二、借鑒禹城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)驗，做實做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設的對策思考

（一）依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會。地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會13項職權(quán)，要履行好這些職權(quán)，就必須嚴格人民代表大會工作流程、完善會議環(huán)節(jié)、細化會議要求，每年至少召開兩次人代會，通過人代會法定程序決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，以彰顯人民代表大會的權(quán)威性、嚴肅性，體現(xiàn)人民權(quán)力由人民行使的人民代表大會制度真諦。

（二）依法行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法定職權(quán)。法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對重大事項的決定權(quán)、對政府工作和法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督權(quán)、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關領導成員的選舉權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要積極穩(wěn)妥地行使好這些職權(quán)，務求取得明顯成效。要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事項行使好決定權(quán)，通過民生實事項目票決制等工作的開展，使重大事項決定權(quán)與人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題結(jié)合起來，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項決定權(quán)落到實處；積極主動行使好監(jiān)督權(quán)，通過組織代表聽取審議報告、視察調(diào)研、工作評議等依法開展監(jiān)督工作，理直氣壯地開展法律監(jiān)督，保證法律法規(guī)的有效實施，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門依法行政；加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的聯(lián)系溝通，善于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委推薦的人選成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家政權(quán)機關的領導人員，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關實施黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的領導。

（三）依法組織好代表活動。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，組織好代表活動是基礎。要加強與代表的聯(lián)系，及時了解掌握代表的意見建議，維護代表權(quán)益，支持代表依法行使職權(quán)。要制定代表聯(lián)系選民制度，要求、敦促和鼓勵代表經(jīng)常到選民中去傾聽呼聲，關注群眾關心的熱點難點問題，情系選民、反映民聲、為民服務。要積極組織代表開展閉會期間的活動，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作用，經(jīng)常組織代表參加視察、考察、培訓活動，拓寬代表視野，提高代表素質(zhì)。要為代表活動常態(tài)化搭建平臺，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，開展豐富多彩的主題實踐活動，充分調(diào)動代表履責的積極性，切實發(fā)揮代表收集民智、溝通群眾、建言獻策的橋梁紐帶作用，使人大代表能夠真正知民情、解民意，為百姓發(fā)聲、為選民代言。