構建技能形成體系的中國路徑

文 | 陶志勇

技能形成體系就是一個國家在技能形成上的整體性制度安排。

我國在職業教育和培訓方面，缺乏完整、系統、規范的制度安排。搭建適合我國國情的技能形成體系基本框架已是當務之急。

2017年4月14日，中共中央、國務院出臺《關于新時期產業工人隊伍建設改革方案》，首次提出了構建產業工人技能形成體系，這是中央文件第一次使用“技能形成體系”概念，用來改革完善職業教育和職業培訓等相關制度體系，重新建構有利于產業工人技能素質提升的體制環境。2018年3月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于提高技術工人待遇的意見》，再次提及要構建技能形成與提升體系，支持技術工人憑技能提高待遇，表明了從中央層面對構建技能形成體系的重視。本文試圖借鑒工業發達國家經驗，研究提出加快構建我國技能形成體系的基本路徑。

一、何謂技能形成體系

關于技能(skill)，不同國家由于各自的工業導向性不同，對技能的定義不盡相同。比如，德國因受“雙元制模式”的影響，技能的概念包含了通用技能和工業技巧兩個方面。美國對技能定義有兩個特征：一是較明顯的行為主義特征，二是強調與工作相關的技能(jobrelated skill)。日本認為技能是練習和經驗的產物，包含運用體力的作業能力、技能本身和使用技能的能力、對環境的應對能力等。英國推行國家主導的職業技能概念，使技能向通用職業化方向發展，包括認知能力、就業能力、行為能力、倫理能力和無能力，強調“可雇用性”。簡要概括上述界定，可認為技能實際上包含兩重含義：一是勞動者保有的技能，二是勞動者如何發揮其技能的能力(ability)。

由此可以看出，所謂技能形成，實際上就是指技能現存能力和潛在能力的形成。“技能形成”是一個社會在學習、開發、創新和提高生產力方面所具有的能力，勞動者獲得的技能不單純是一種個體意義上的、私有的技術和技巧能力，更是一種國家層面的、集體意義上的社會能力，它是指國家各部門以集體的方式培育社會經濟發展所需技能的能力。技能形成體系就是一個國家在技能形成上的整體性制度安排，包括技能投資制度、技能供應制度、技能評價與資格認證制度、技能使用制度、技能合作制度等。

二、技能形成體系在我國尚屬新生事物

有關我國技能形成體系的研究十分缺乏，許多國內外學者對我國教育與培訓制度的研究,沒有立足于“技能形成”這一視角進行學術考證。

國外一些工業發達國家在技能形成方面早已積累了豐碩成果，提出了許多富有啟示的學術分析,對于我們理解技能形成體系大有裨益。有的提出，理解技能形成的過程關鍵在于分析政府、教育與培訓系統、資本及勞動力之間的關系。在特定的政治、經濟、歷史、文化背景下,這四個方面的因素所代表的利益集團在維護和爭奪相關利益過程中相互影響,生成了一種特定的體制環境，技能就是在這種既定的體制環境中傳遞和形成的。有的認為,獲得技能和使用技能都是一種社會行為,研究技能的形成不能脫離對國家政治經濟制度的考察。有的強調，從政治經濟學角度對技能進行分析時,必須重視勞資之間的根本利益沖突,以及國家在解決這種利益沖突時所扮演的角色。

理想的技能形成體系是一個作用機理復雜的制度系統。一個國家的技能形成過程非常復雜。單個勞動者獲得技能、提高技能、使用技能或許是單純的個體行為，一大批勞動者獲得技能、提高技能和使用技能則是集體意義上的社會行為，是一組微妙的經濟利益關系，需要國家在政府部門、教育與培訓系統、企業（資本）以及勞動力等相關主體之間進行協調和平衡。多方主體在利益博弈過程中相互影響，從而生成一種有利于技能傳遞和形成的體制環境。對于一個國家來說，技能形成體系形成的周期較長，少則四五十年，如日本；多則長達一百多年，如德國。我國工業化的歷史較短，尚未形成工業發達國家那樣完整的技能形成體系，“技能是全球通用貨幣”，迫切需要構建優勢產業的國際競爭力為導向，加快構建我國技能形成體系。

三、我國技能形成體系的制度框架設計

我國在職業教育和培訓方面，缺乏完整、系統、規范的制度安排。搭建適合我國國情的技能形成體系基本框架已是當務之急。其核心構成要件應包括以下幾個方面：

責任明晰、分擔合理的技能投資制度。技能培訓需要大量資金投入，其利益相關方包括政府、企業、職工、社會等方面。只有建立責任邊界清晰、費用分擔合理的制度機制，才能保證培訓的可持續性。要大幅增加財政對職業教育和培訓的投入。面向城鄉全體勞動者提供普惠性、均等化、貫穿學習和職業生涯全過程的終身職業技能培訓。加大政府就業專項資金對職業培訓補貼的支持力度。對企業培訓要提供稅收優惠等政策支持，通過購買服務等方式對各類職業學校、跨企業培訓中心等提供資助?？山梃b工業發達國家經驗，明確企業是技能形成的投資主體，通過廠辦技校、設立學徒工實訓車間的廠內培訓方式，產教融合、工學一體，承擔包括培訓人員經費、設備費、培訓管理費、社會保險費等所有直接和間接的培訓成本。

標準化、可轉移的技能供應制度。要實現盡快建立一支宏大的技術工人隊伍的目標，職業教育和培訓的基本內容、教師資質、教材教法、考試辦法、經費預算的標準化程度一定要非常高，保障教育培訓的公平性、可比性。應完善現代職業教育制度，優化職業教育結構，加強職業教育、繼續教育、普通教育的有機銜接，形成定位清晰、科學合理的職業教育層次結構，解決普通高等教育擴招擠壓職業院校生源問題。同時，堅持“寬基礎”的職業基礎教育，實行寬廣的初始職業資格，最大限度地保持職業培訓的彈性，確保職工的技能大部分可轉移。著力推動職業培訓轉型，對接現代化經濟體系建設，加快培養知識型、技能型、創新型勞動者大軍，化解結構性就業矛盾。全面推行國家基本職業培訓包制度，加強職業培訓標準化管理，結合新經濟、新產業、新職業發展，依據職業標準或企業崗位技術規范，針對某一職業（工種）開發出集培養目標、培訓要求、培訓內容、考核大綱等為一體的基本職業培訓包和地方（行業）特色職業培訓包，保障培訓的大規模普及推廣。加快推行企業新型學徒制，運用好政府培訓補貼政策，充分發揮企業主體作用，引導職業培訓更適應我國產業升級和企業需要。推廣“互聯網+職業培訓”新模式，滿足職工個性化、多樣化需求，進一步提高職業培訓的可及性。

客觀公正、獨立可信的技能評價制度。技能評價制度包括技能等級設置、評價方式、資格認證等。當前，我國職業技能存在鑒定主體單一、部分壟斷行業存在職業資格證書壁壘、職業標準開發滯后、技能評價論資排輩、評價標準過于學術化等問題。要建立第三方技能資格認證制度，資格認證的具體職責由行業協會、企業家協會/聯合會、工會、職業教育培訓機構組成的考試委員會實施，反映各方利益訴求。

正向激勵、規范有序的技能使用制度。要完善技能工資制度，形成技能導向的收入分配制度，對關鍵技術崗位、關鍵工序、緊缺急需的技術工人，實行協議工資、項目工資、年薪制、補助性津貼、技術創新成果入股、崗位分紅等激勵方式。建立健全政府、企業、工會勞動關系三方協商機制，避免受訓者結束培訓后被其他企業挖走、“搭便車”現象的出現，化解職工培訓的潛在市場失靈問題。

多方參與、協同推進的技能合作制度。政府、企業、職工、社會四者協同配合，其中，企業、職工、社會作用發揮的大小，決定著合作的基座，而政府的立法、決策、勞動力市場規制等決定著合作的高度及發展方向。我國在技能形成體系相關政策制定及執行上，應加強政府與社會利益相關方的溝通合作、協調互動，提高政策制定的民主化、專業化、科學化水平。特別要完善集體協商法律法規，加強技能形成領域的集體協商，健全協商共決機制。統籌發揮好政府和市場的作用，建立各類培訓主體平等競爭、職工自主參加、政府購買服務的技能培訓機制。