當代政府購買兒童課后托管服務問題研究

李楊

摘要：自從小學生的放學時間提早到3點半以來，城市小學課后托管服務開始興起，隨著托管市場以利潤為目的，完全市場化的背景下，兒童課后托管開始暴露出諸多弊端。因此政府購買社會組織兒童課后托管服務開始興起，通過政府與社會組織等第三方建立的契約關系，減輕了公立小學的教育負擔，其提供的課堂與游戲更有利于兒童的全面發展。通過對當下兒童課后托管服務的相關研究，對政府購買相關服務的優勢與困境進行分析，以期對我國政府購買教育服務的后續研究提供借鑒。

關鍵詞：政府購買 兒童 課后托管服務

在教育問題上，習近平總書記在十九大報告中強調：“優先發展教育事業。建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育”。但在現實社會中，學齡兒童課后托管服務主要還是由市場上的盈利機構來承擔，社會辦學機構主要是一種市場化動作，與學生、家庭之間主要是一種利益關系，課程的拓展與開設主要以利潤為目的，很難進行公益性、教育性考慮。而政府購買服務可以實現政府和社會組織共贏的局面，一方面，政府購買服務可以使政府從具體的公共服務中解脫出來，減輕了政府的負擔和社會風險，使得政府可以集中精力完成本職工作；另一方面，政府購買服務為社會組織提供了廣闊市場和發展空間，為培育、壯大非政府組織創造了條件，因此通過對政府購買兒童課后托管服務的相關研究可以針對關于兒童課后托管治理的對策建議。

一、政府購買兒童課后托管服務實施的背景

根據國際通行的界定，兒童托管是指當學齡前或者學齡兒童的雙親因工作等原因無法在家照顧兒童，或者因家貧、兒童心智障礙等特殊原因，使得兒童每天有一段時間必須經由一個團體式或者家庭式的托育機構來給予適當的安置，以幫助父母給兒童提供適當的保護照顧，并培養兒童生理、情緒、智能和社會發展的能力。這一定義明確闡述了兒童托管服務的目的、對象、服務方式與活動內容，并直接影響政府對兒童托管問題的制度安排。目前我國學齡兒童托管的方式主要有三種：（1）是市場化運營的學齡兒童托管服務機構，（2）是政府近年來開展的財政支持的公立學校在校托管服務。（3）是新興的公益性學齡兒童托管服務項目，隨著我國社會組織的發展和社會工作的展開，近幾年一些社區組織、民間團體陸續參與到托管服務中，在我國，政府向社會組織購買公共服務的實踐探索開始于1995年的上海，隨后一些大城市也紛紛效仿。近年來，政府購買社會組織服務的領域、規模和數量不斷擴大，購買手段和方式也在不斷完善，對于促進政府職能轉變，滿足人們社會需求，提高公共服務供給效率等方面發揮著重要作用。政府出資購買社會組織提供的課后托管服務開始在一些地方嘗試。例如北京市海淀區的“兒童工作站”、成都市的“430項目”、深圳市羅湖區的“四點半學校”，都屬于這類托管服務項目，并逐漸擴大服務范圍。

二、當下政府購買兒童課后托管服務的困境

當下一些地方政府相繼出臺以生均撥款形式補貼公立學校提供托管服務，政府出臺政策文件交付于公立學校來承擔，政府對公立學校的行政指令帶有強制性，并不能使公立學校的兒童課后托管服務保證質量，更不能調動其積極性來提升課后托管服務的水平。另外校內托管增加了教師工作量，使得學校教師并不能全心全意開展教育，另外校內課后托管延后一小時，也都僅限于輔導作業，并且在公立學校與家長之間在兒童托管方面存在博弈關系，因此實施范圍雖然廣，但是效果并不良好。政府購買社會組織等第三方的兒童課后托管服務，減輕了公立學校的托管負擔，調動其積極性使得更加專注于義務教育的供給。

相較于國外的社會組織的廣泛參與，社會組織與公立學校及附近的大學志愿者的緊密聯系與合作相比，國內的社會組織參與僅僅止于和個人家庭的聯系，比如昆山陽光社區的公益托管班，建設之初為了緩解務工的雙職工家庭的托管負擔，實施后確實在減輕了當地的雙職工家庭的兒童托管負擔方面效果顯著。比如太倉市公益組織的“四點半”項目，立志于青少年的健康發展，開設兒童課后托管項目課程。這些兒童課后托管服務僅僅只是作為政府購買社會組織的服務之一，缺少與公立學校的聯系，無法將托管服務真正實施起來。在國內，雖然社會組織在北上廣及江浙等經濟發達地區相較其它地區有一定的規模和發展，但是規模和人員、場地仍相較國外發達的社會組織建設有很大的差距，不可能完全承擔起兒童的課后托管的項目。尤其是在很多內陸省份，涉及到兒童課后托管服務的社會組織少之又少，即使社會組織有意向興辦課后托管教育，但是長期以來的民營托管機構占據市場，尤其針對部分家長的初衷來說，托管只是一方面，在長期應試教育的影響下，家長想讓孩子上托管機構的大部分想法是為了提高學習成績。相較于市場上針對提高學習成績的社會托管機構來說，社會組織運營課后托管教育的應試教育的效果無法讓他們滿意。

因此現實中要將兒童課后托管教育作為政府購買的服務交托于社會組織來提供，政府部門就要在兒童課后托管服務整個運行過程中提供相應的職能政策支持、財力支持和服務提供支持，將政策與法制監督貫穿于社會組織供給的兒童課后托管服務的整個過程，作為政府扶助的項目，并協助社會組織的相關部門做好評估機制等。但是這些在當下社會中，并沒有相應的配套政策，比如說杭州在上年年末出臺政策首度試水免費托管班，只是說明運行成本全部由財政負擔，對整個托管班運行的過程也沒有出臺相應的政策支持。

三、發展和完善政府購買兒童課后托管服務的對策建議

（一）加強社會各方聯系有效利用資源

日本政府為確保學生安全，要求充分利用學校的空閑教室、體育館、圖書館、保健室和操場等，力爭課后托管服務地點均在校內。就目前國內來說，社會市場上的托管機構基本上也都設在學校附近，但是機構的托管環境與師資力量較之學校卻相差甚遠。因此將學校作為托管地點，政府購買的社會組織只需提供相應的服務，招募人員經由相關培訓在校內進行課后托管教育，緩解學校教師的課后教育的壓力，將資源用于開設學校基礎教育之外的其余利于兒童身心健康發展的課后托管服務，另外需要加強學校與社會組織及社會各方的聯系，強化合作，確保兒童課后托管教育服務的安全和質量。

（二）國家政策主導地方自主實行

教育對于國家發展尤其重要，兒童是國家新的希望，國外的兒童托管服務已經形成了一系列比較穩定的福利政策與運行機制。課后托管問題，看似微觀，但其本質是政府如何界定與義務教育相關的社會責任。發達國家幾乎都將提供課后托管視為政府應當承擔的公共責任，發達國家將課后托管置于國家立法、中央政府政策層面的高度，反映了其對課后托管深層意義和功能的期待。政府在課后托管的保障上越來越發揮主導作用。比如日本遵循“國家主導、都道府縣推進、市町村主體、學校與教師配合、家長參與、社會支持”的原則，自上而下、各司其職推進課后托管服務。針對我國的兒童課后托管，政府購買相關課后托管服務，也要遵行國家主導，國家出臺總的方針政策，總結實行地方相關政府購買課后托管教育服務的經驗來對地方進行指導，地方政府根據各地發展情況來組織相關組織提供服務，通過政府購買的形式來監督相關托管服務質量，進行引導，確保政府購買兒童課后托管教育的合法性和可持續性。

（三）法制規范市場建立評估機制

在20世70年代末期，美國托管機構層出不窮，美國開始認識到有必要對機構照顧孩子制定相關法律法規。加拿大政府也針對學齡兒童托管教育機構制定了各項法律法規。如：紐芬蘭的《兒童托管服務法案》，加拿大兒童托管教育聯合會的《國家兒童托管教育質量評估》。國內市場上課后托管機構泛濫，實行的課后托管服務也沒有相關的法制要求來規范，政府在購買社會組織的課后托管服務時，要加強托管市場的法制化，完善法制來規范托管市場，同時政府購買下的政府雖然通過法制化來主導、推行、監督課后托管教育服務，還要結合家長、兒童的需求、相關專家的意見來建立起相應的評估機制，使得兒童課后托管服務更加規范。

四、小結

兒童課后托管一直是社會廣泛關注的問題，作為兒童教育福利的延續，多年來由家庭負擔的兒童課后托管教育已經造成了兒童課后托管教育不公，因此政府有義務承擔兒童的課后托管教育服務，由財政支持的政府購買的兒童課后托管項目推行，來構建多樣化、規范化兼顧公平的兒童課后托管服務體系非常重要。