淺論韓國濟州國際自由城市發展經驗對海南自貿區（港）的啟示

文｜海南省外事僑務辦公室調研組

今年4月，習近平總書記在海南建省辦經濟特區30周年大會上發表重要講話（下稱“4·13”重要講話）：“海南建設自由貿易港要體現中國特色，符合中國國情，符合海南發展定位，學習借鑒國際自由貿易港的先進經營方式、管理方法。”這為海南自由貿易試驗區（港）建設指明了方向。

韓國濟州特別自治道是我省國際友城，它在韓國的地理位置、產業結構和尋求改革開放的發展模式與我省相似。學習借鑒濟州國際自由城市的發展經驗，對推動我省自貿區（港）建設具有一定的啟示意義。

濟州基本情況和設立國際自由城背景

濟州基本情況。濟州特別自治道位于韓國最南端，由韓國最大的島嶼濟州島及其附屬島嶼組成，人口67萬。濟州島面積1849.3平方公里，是香港的1.7倍、新加坡的2.7倍、首爾的3倍。濟州島位處中日韓三國海域要沖位置，北距首爾446公里，西距上海535公里，東距日本對馬島255公里。韓國大部分進出口貨物尤其是原油幾乎全部經由濟州島南部海域運送。濟州島雖處北緯33度線附近，卻具有南國氣候特征，有“韓國夏威夷”之美譽。在設立濟州國際自由城之前，居民收入主要依靠旅游服務和柑桔產業、漁業等特定行業。濟州島的旅游開發始于1960年代，從主要依托國內市場發展經濟，逐步走向國際化的不同發展階段，現已形成較為完善的旅游產業體系，在國際上獲得較高知名度，成為韓國最著名的旅游觀光目的地，入選“世界新七大自然景觀”，先后被列入聯合國教科文組織生物圈保護地區、世界自然遺產、世界地質公園等名錄。

濟州島四面環海，到訪濟州的游客中，有94%的人須通過航空線路，目前濟州國際機場游客容納量為1144萬人，擴容工程完成后可擁有2547萬人的接待能力。濟州國際機場開設了56條國內外直航航線。中國是濟州最主要的境外客源國，濟州與中國有關省市開通了35條航線，最多時一年接待中國游客數量達200多萬人次。

根據濟州公布的2016年經濟數據（2017年數據尚未對外公布），濟州道地區生產總值約127，068億韓元，人均GDP為22，743千韓元（20，182美元）。第一產業占16.1%，第二產業占3.6%，第三產業占80.3%。

濟州發展國際自由城的由來。《濟州特別自治道設置與國際自由城市建設特別法》第二條規定，國際自由城市（Free InternationalCity）是指最大限度保障人、商品和資本的國際移動和企業的活動便利，放寬政策限制，適用國際標準的城市。有學者認為，“自由城市”概念在國際上尚未得到真正認可，可以認為國際自由城市是自貿區和經濟自由區相互融合的新產物。濟州國際自由城市的構想與亞洲金融危機有著密切的關系。1997年爆發的亞洲金融危機幾乎顛覆了韓國相對封閉的經濟增長模式，產業結構單一的濟州道所遭受的沖擊尤為強烈。在突如其來的挫折中，濟州道政府積極尋求破解方案，向韓國政府提出了利用濟州特殊地理位置和資源，采用更加開放、更加國際化、更具競爭力的發展模式的建議。這一建議得到韓國政府的高度認可和支持。

濟州建設國際自由城市的經驗和做法

法律體系健全。頒布兩部《特別法》，保障濟州特殊地位并提供優惠政策。2002年，韓國政府頒布《濟州國際自由城市特別法》，以法律形式確定了濟州的特區地位；2006年，頒布《建立濟州特別自治道及開發國際自由城市特別法》，濟州道成為特別自治道，除外交、國防及司法權外，中央政府將其他所有權限都下放給濟州特別自治道，擴大了濟州特別自治道自治權。《濟州國際自由城市特別法》對出入境、外商投資、稅收、外國人在醫療、教育、生活等方面服務保障體系予以了明確規定。

這種自上而下的立法模式有如下優點：

第一，明確國際自由城市定義、功能及法律地位等。賦予濟州國際自由城市建設明確的法律地位和優惠政策，為建立優良的營商環境保駕護航，有力地增強了投資者的信心和安全感。

第二，立法先行。隨著國際自由城市的發展可對相關規定做進一步完善和調整，從《濟州特別自治道設置與國際自由城市建設特別法》歷程來看，該法雖然從名稱到內容進行過多次修訂，但是其框架具有一致性，在此基礎上對其內容進行相應的修改。

韓國政府賦予濟州立法自主權，濟州根據實際情況制定地方法律法規。為打造國際自由城市，濟州頒布了一系列法律法令，比如《關于濟州道行政體制等的特別法》《地方自治法修改法律》《關于免簽證入境的說明》《警察法、警察公務員法修改法律》等，為建設國際自由城發展奠定了法律基礎。韓國政府頒布的一些法律法規，對濟州的發展有很大的促進作用。比如韓國政府制定了《外商投資促進法》《施行令》《施行規則》等相關法令，確立了外國人直接投資制度，進一步開放了市場，促進了外商投資的自由化和便利化，吸引了更多外資進入濟州。

調整合并行政區劃。濟州道將道內原有的市、郡級基層地方政府合并為濟州市和西歸浦市兩個廣域市（即韓國的中央直轄市），市長由道知事任命。此舉簡化了濟州道的行政區域劃分，有利于整合資源，地方間政令推行效率極大提升，順利完成行政自治化過渡。

實行優惠減免稅政策。為發展濟州國際自由城核心產業與招商引資，對于500萬美元以上的國內外投資適用于減免各種賦稅、各種負擔金額，以及可無償使用國公財產等制度。

1.國稅（法人稅、所得稅）：入駐企業：前3年全免，后2年減免50%；開發商：前3年減免50%，之后2年減免25%。

2.關稅：減免從投資振興區指定日起3年內所進口的生產資料關稅。

3.地方稅：減免購置稅、注冊稅；財產稅：免稅10年。

4.各種負擔金。100%減免開發負擔金、公用水占有及使用費；50%減免農地保存負擔金、替代草地組成費、替代山林資源組成費、下水道源引入承擔金。

5.租賃費、公有財產：租賃時間：50年內在租賃費75%的范圍內進行減免。

此外，濟州《賦稅特例限制法》規定，在旅游、文化、醫療、教育、信息技術、生物工程等領域投資500萬美元以上的海內外企業可享受10年免收財產稅的優惠。

韓國政府在《特別法》中頒布“租稅特別措施”，允許濟州實行離島游客免稅購物政策，規定韓國以及本島居民在離開濟州島回韓國本土時可享受免稅購物待遇，每人每次免稅購物總額600美元（折合人民幣約3860元）以內，一年可免稅購物6次。

設立濟州國際自由城市開發中心（簡稱JDC）。濟州國際自由城市的發展目標是將濟州島建設成為高度自治和市場化的，可與香港、新加坡比肩的具有國際競爭力的東北亞中心城市。為推動濟州國際自由城計劃的順利實施，韓國政府向濟州特別自治道提供了1000多項史無前例的扶持政策，并由韓國建設交通部牽頭成立了政府獨資機構——濟州國際自由城市開發中心，負責濟州國際自由城市的首期開發和市場推廣的重要工作。JDC的項目啟動資金由中央財政提供，并特許JDC發行專項債券，并在濟州島開設3家面向本國人和外國人的免稅店來籌措項目開發資金。根據JDC為濟州島做出的規劃設計，濟州國際自由城市的第一階段的核心目標為“4+1”產業，重點發展旅游觀光、醫療、教育、綠色農業和高科技產業。

2006年底，JDC推出并啟動了濟州尖端科學技術園、休養型居住園、健康護理城、英語教育城市、神話歷史公園以及西歸浦觀光美港等6個核心項目。其中，神話歷史公園投資14.4億美元，規劃面積400萬平方米，包括影城、娛樂和神話主題公園等。濟州尖端科學技術園位置瀕臨大海，靠近濟州國際機場，與濟州大學為鄰，地理環境十分優越，園區規劃面積1.096平方公里。投資總額為4.2億美元，其中JDC出資1.6億美元左右，其余投資向境內外資本開放。尖端科技園區管理部門向企業提供場地、設備和咨詢等一攬子服務。JDC甚至為有前景的高科技企業提供到濟州的免費機票，積極開展招商工作。濟州英語教育城市占地面積3.794萬平方米，已有英國北倫敦國際學校濟州分校、加拿大布萊克森霍爾學校濟州分校、美國國際學校濟州分校等進駐，提供從幼兒園到高中的全英語教學服務，學生可以獲得韓國和外國的雙學歷認證，多名學生已被哈佛大學、劍橋大學、多倫多大學等世界著名大學錄取。“50萬美金購濟州房產，全家獲綠卡，子女享受國際英語教育”，是濟州國際自由城市對外宣傳的主要內容之一。濟州英語教育城市與周邊的醫療、商業設施及公共機關有機銜接，為濟州國際自由城市發展奠定了較好的基礎。

其它做法。發展國際自由城市，是濟州特別自治道推動社會經濟發展的主要抓手和重要切入點，具體做法有：

1.重點推動以IT、BT等尖端產業為中心的基礎設施建設。濟州道積極引進外國以及首爾首都圈的成熟企業和非首都圈企業的研發總部，并向符合引入條件的企業提供場地、設備補貼和員工培訓費，并在法人稅、所得稅、財產稅方面提供優惠的減免措施。目前，濟州有濟州尖端科學園地、濟州熔巖海水一般產業園和濟州風險企業樓，總體招商情況較好，特別是濟州尖端科學技術原地的1099千平米的產業用地已被23家企業搶購一空，配套支援設施的租賃率達到84%，90家高科技企業簽訂了入駐合同。這些高科技企業將會強有力地豐富和加強濟州的經濟結構，以促進濟州與世界各地的商務往來。

2.實行外國人投資特例管理辦法。濟州道規定外商投資企業就業的外國人可以用道知事推薦信代替其他資料；投資50萬美元以上，雇傭5人以上韓國人的外國企業和在濟州購買50萬美元以上房產的外國個人投資者，可申請獲得永久居住權；在濟州擁有20萬美元以上房產的外國人，簽證時間可由原來的3個月延長至1年。外國投資企業還可享受5年全免法人稅和所得稅，其后2年減免50%，且15年全免地方稅等破例的稅制優惠。

3.高度重視人才培養和引進。濟州高度重視國民教育，率先實施教育自治制，教育監、教育議員由居民直接選舉產生；將教育委員會設立為道議會的常任委員會；地方教育財政交付金按法定比率給予支援。強化組織和人事的自治自律性，設立開放型職位，采取能力和成果導向的人事管理制度，加強對公務員的能力提升和培訓，聘用高水平人才。提供適合于國際自由城市的教育服務；設立運營國際高中；在道內設立運營外國大學（包括專科學校）。為實現人力資源的流動化平臺建設，濟州還設立了青年銀行，通過青年銀行財團優先雇用濟州道內外的青年，為這些青年提供系統性教育和培訓。僅2014年，濟州在終身學習中心、居民自治中心和大學外國語學習館、語言學院等48個教育機構開設免費的中文學習課堂，為4000人（含公職人員）提供了培訓教育。

在吸引國外人才方面，濟州簡化行政審批手續，降低勞工準入門檻。比如前兩年中國游客到訪濟州的人數激增，濟州島各賓館酒店、飯店餐廳等服務場所急需懂中文的服務人員來緩解勞動力緊缺現狀。濟州就業機構在中國大量招收懂韓語的中國人，為他們辦理出國手續到濟州就業。外國人也可以成為濟州特別自治道的公務員；除了伊朗、古巴和馬其頓等8個國家的游客以外，可以免簽證進入濟州的外國游客擴大到了世界所有國家和地區；準許以營利為目的的外國醫療法人在濟州設立醫院。

思考和建議

盡管韓國濟州特別自治道的發展目標和具體做法與海南建設自貿區（港）不盡相同，但在積極擴大開放，努力吸引外國游客、外國資本和國際人才等方面，兩地發展任務十分相似。學習借鑒濟州發展經驗，可進一步拓寬我省自貿區（港）建設思路，提供有益的啟示：

充分利用海南特區立法權，制定海南自貿區（港）配套法令法規。濟州的經驗表明，利用其自由城市立法權，獲得了最大自主權，充分發揮了特區立法的作用。同時，其公開透明的法令法規不僅有利于提高企業經營安全系數，減少投資風險，降低經濟運行成本，也有利于增加投資者信心。1988年，七屆全國人民代表大會第一次會議授予海南經濟特區立法權。建省辦經濟特區30年來，海南充分利用特區立法權，制定了40多件特區法規，為海南經濟社會發展提供法治保障的同時，也為國家立法提供經驗，發揮了“立法試驗田”的作用。海南要建設自貿區（港），應著力打通立法這個關節，特別要發揮好海南特區立法權的優勢，在法制框架內深化改革開放，為自貿區（港）提供強有力的法治保障。建議我省圍繞貫徹落實習總書記“4·13”重要講話和《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（下稱“中央 12號文件”）的精神及工作任務，認真梳理需調整法律、行政法規的具體條款內容，列出清單，逐項逐條加強與全國人大法工委、國務院法制辦、國務院自貿區工作部際聯席辦等部門的溝通匯報，積極爭取并行使好國家賦予海南更大的經濟特區立法權，對海南自貿區（港）配套法律予以立法。

落實全省一盤棋理念，深化行政體制改革，逐步建立與海南自貿區（港）相適應的管理體制。濟州快速發展的一條經驗就是將有關郡、市合并成兩個廣域市，這不僅有利于整合地方資源，減少行政壁壘，簡化行政審批，提高辦事效率，最大限度地發揮了區域機構的靈活性。深化黨和國家機構改革是當前一項重要工作，七屆省委四次全會提出了按照東西南北中五大行政區整合，“南北兩極帶動、東西兩翼加快發展、中部山區生態保育”的總體空間格局。海南作為全島性的自貿區（港）必須加強和深化行政體制改革。建議我省按照國家賦予海南的省級政府自主權，全面提升政府治理能力的要求，優化行政區劃設置，深化簡政放權，減少行政層級，探索“省—自貿片區（港）”兩級架構體系，推進扁平化管理，最大限度釋放體制改革紅利和活力。

圍繞中央12號文件和自貿區（港）戰略定位，盡快制定出臺配套實施方案，以項目帶產業，促進人流、物流、資金流集聚。濟州經驗是在其國家部委牽頭下成立濟州國際自由城市開發中心，負責濟州國際自由城市的首期開發和市場推廣，同時制定規劃明確了“4+1”產業布局和核心項目，有效解決了“誰來做、做什么、怎么做”的問題。海南要真正把中央12號文件中的政策體系轉變成可操作、符合預期的實施方案，還需一個過程。對于經濟外向度低、旅游業、現代服務業和高新技術產業處于發展初期的海南而言，發揮海南區位、生態、產業等比較優勢，立足功能定位來謀劃發展尤為重要。建議我省按照中央賦予海南“三區一中心”的戰略定位，對接國家部委，爭取盡快出臺配套實施方案。同時圍繞“百日大招商”和“百萬人才進海南”活動，比優選優，盡快集聚一批優質項目、一批市場主體、一批服務機構，為總部經濟發展奠定基礎，為自貿區（港）集聚人流、物流、資金流和技術流。

探索國際化人才培育和引進新模式，為海南自貿區（港）建設提供人才保障。習近平總書記指出，“事業因人才而興，人才因事業而聚”。海南全面深化改革開放是國家重大戰略，必須舉全國之力，聚四方之才。海南人才短板始終是制約海南經濟社會發展的最大障礙。據預測，“十三五”期間海南重點產業的人才需求總量約50萬，按全省高校現有培養能力，缺口為28萬。一些關鍵人才指標上，海南的排名十分靠后。比如，海南科研人員人數在全國排倒數第三名，科研人員當中取得高級職稱的只有12%，這與發展高新技術產業、互聯網產業的需求相差甚遠。海南可根據人才缺乏類別，分類培養和引進：一是深化人才體制改革，創新黨政干部人才培訓機制，打造高素質專業化的干部隊伍；二是鼓勵國內外優質教育機構、高校在海南辦學或合作，培養更多技能型服務型人才，鼓勵更多年輕人在海南就業創業；三是外國人在濟州可擔任公務員，這一點值得我們研究并參考借鑒，可探討在全球招聘人才擔任一些特殊崗位的管理者，比如高新開發區負責人、港口運營官、大學校長、醫院院長、城市規劃局長等；四是開展國內外高端人才“一卡通”試點，建立醫療、社保、安居、子女入學、出入境等服務通道，補齊人才服務體系短板。