愛爾蘭香農自由貿易區發展經驗探析

文｜海南省外事僑務辦公室調研組

愛爾蘭香農自由貿易區（Shannon Free Zone）（下稱香農自貿區），是世界上第一個利用外資發展加工出口業的經濟特區。本文通過分析香農自貿區歷史起源、發展經驗及現狀等，總結其成功經驗，探究其對海南建設自貿區（港）的啟示。

香農自由貿易區歷史起源及發展歷程

航空加油服務模式向出口加工貿易模式轉變階段（20世紀40年代至50年代）。愛爾蘭利用香農處在美歐大陸中軸線上的優勢，于1942年建成香農國際機場，為飛機提供中轉停留、補給燃油等服務。1947年，香農機場開設了世界第一家機場免稅店，對煙酒銷售實施免稅政策。20世紀50年代中期，因飛機續航力提升，香農機場在一定程度上喪失了區位優勢，單純依靠為航班加油而帶動的經濟陷入困境。愛爾蘭政府決定在香農成立一個享受特殊稅收優惠政策的區域性制造園區，通過發展空港配套產業吸引航空貨運業務，以保持機場的國際地位，并創造更多的就業機會。1959年，香農自由空港開發有限責任公司（下稱香農開發公司）成立，負責香農地區的全面開發業務。1960年，香農開發公司在機場周邊建立了世界上第一個以出口加工為主的免稅工業區，成為第一個真正意義上的自貿園區，吸引了日本、美國、荷蘭等國的大批外資。當地經濟由航班中轉加油服務模式成功轉型為加工貿易模式。

來料出口加工模式向科技工業轉型階段（20世紀60年代至80年代）。20世紀60至80年代，愛爾蘭政府在香農建立了利默里克大學和利默里克工學院等院校，為香農自貿區培養了大量高素質專業勞動力。憑借強大的人才支撐與科研力量，香農自貿區積極引入科技型企業，建立了高新技術公司創新中心和國家科技園，探索科研創新與經濟結合的經濟模式，實現從勞動密集型向技術密集型的轉型升級。

科技工業向信息技術產業升級階段（20世紀90年代至21世紀初）。進入20世紀90年代，隨著全球產業轉移以及新興經濟體加大科技創新力度，愛爾蘭的企業所得稅稅率統一降至12.5%，香農開發公司逐步轉向發展國際金融、互聯網產業等現代服務業和知識經濟型產業，實現從科技工業向信息技術產業的轉型升級。

信息科技產業向高新科技產業集群發展階段（21世紀初至今）。本階段香農自貿區再度調整發展戰略，致力于實現產業的多元化、集群化，打造世界級的生活、工作學習和旅游休閑勝地。目前，香農自貿區產業集群主要涵蓋航空航天、創新企業孵化、制藥與醫療器械制造、國際金融及金融服務保險、國際物流、供應鏈管理等領域。為打造世界級的航空業聚集區，香農開發公司于2014年5月重組為香農集團，下轄香農機場、香農國際航空服務中心、香農商業地產和香農（文化）遺產四個分支集團，重點發展航空航天、港航交通、旅游管理等產業集群。香農（文化）遺產分集團開發當地特色旅游資源，建立了中世紀城堡探奇、傳統音樂舞蹈、民俗公園等文旅產業群，每年吸引游客60多萬人次，創匯1500多萬歐元。

香農自貿區通過適時調整發展戰略，實現多次“重生”并不斷發展壯大，由最初的2.43平方公里擴展至中西部5個郡，總面積約1萬平方公里，擁有全國最大的多樣化企業園。截至2014年，共入駐130多家公司，提供7000多個工作崗位，年銷售額超30億歐元，年產值超6億歐元。

香農自貿區成功的因素

優越的地理區位。香農坐落于愛爾蘭中西部，距首都都柏林200多公里，香農國際機場利用其得天獨厚的地理優勢，致力建成歐洲至北美的航空樞紐，目前擁有30多條直飛國際航線，發揮著作為連接北美、歐洲及中東的重要交通中轉站和區域支線機場的重要作用。

健全的法規體系。愛爾蘭根據香農機場和香農自貿區發展需要，制訂并逐漸形成了一套明確詳盡的法律法規體系。1947年，愛爾蘭議會通過了《免關稅機場法案》和《免關稅機場管理條例》。在香農機場內開辦了全球第一家免稅商店。在1932年《生產控制法》的基礎上，1958年通過的《工業發展（鼓勵外部投資）法案》，鼓勵利用外資發展出口加工業，為香農自貿區的經濟騰飛掃清了法律障礙。1959年實施的《香農自由空港開發有限責任公司法案》，授權香農開發公司全面規劃、管理、開發香農自貿區。2014年，《國家機場（香農集團）法案》通過，香農開發公司重組為香農集團，實現了香農自貿區管理體制上的革新。此外，還給予園區內企業各項優惠。

優惠的政策措施。成立之初，香農自貿區主要通過免稅優惠吸引外國投資者。這也正是它與早期自由港的重要區別之一。在稅收、用地方面，愛爾蘭出臺了一系列鼓勵與促進企業發展的優惠政策，香農成為著名的低稅港，吸引了大量外企進駐。跨國企業在香農的實際稅負遠低于美國和其他歐盟國家，比如英國和美國的企業所得稅分別為20%和21%，而香農僅12.5%，并對于來自特定國家和地區的特定收入給予更低稅率甚至免稅優惠。

充足的人才資源。香農開發公司制定了全國第一個地區工業發展規劃，重點發展科技工業。利默里克大學為香農自貿區培養科技和管理人才。1980年，香農設立了歐洲第一個創新中心。1984年，利默里克大學聯合香農開發公司建立了愛爾蘭第一個國家工業園——利默里克國家科技園，后又陸續建立4個科技園，逐步形成了“香農知識網絡”，帶動自貿區向高科技、知識型經濟邁進。

完善的基礎設施。香農一體化綜合開發交通、辦公設施、水電供應等配套服務，提供健全的基礎設施和優質服務。香農自貿區內交通便利，3小時內可通過香農機場到達歐洲幾乎所有的主要城市，光纖通信與寬帶網絡聯接歐美主要大城市。

適時調整發展戰略。香農自貿區根據不同時期產業發展方向和愛爾蘭政府的戰略規劃，因時制宜、因地制宜，推動區內產業結構轉型，使香農自貿區得以持續發展。

香農自貿區對海南自貿區（港）建設的啟示

多種產業結合，豐富經濟多樣性。香農自貿區利用資源、區位優勢，順應世界經濟發展趨勢，適時調整發展政策和戰略，形成了農牧業、航空航天、港航交通、旅游管理四個產業集群。海南自貿區（港）建設要找準戰略定位和發展目標，立足全島建設自由貿易試驗區和建設中國特色自由貿易港，打造全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區。不斷鞏固航空航天、旅游、熱帶特色農業等傳統和主導產業的優勢地位，同時向融資租賃、金融基金、醫療健康、航運物流、文化會展、海洋科技、總部經濟等新興板塊和領域不斷延伸，加快發展高新技術產業，建立高新技術企業培育庫，推進海南知識產權綜合服務平臺和創新創業平臺建設，形成多種產業結合、高端產業集聚、輻射帶動效應明顯的發展格局。

加強人才培養，提供智力支撐。利默里克大學助力香農自貿區建設，培養發展高新技術產業所需人才。自貿區與大學的董事互在對方機構任職，更有利于建立緊密的合作模式，促進科技成果的轉化。香農自貿區憑借高學歷的勞動力及良好的親商環境，保持了對外來投資的長期吸引力。海南要依托省內有關高校和學術機構，培養本地人才和勞動力，為自貿區（港）建設提供智力支撐。出臺人才政策，創新外籍人才居留和出入境制度，逐步形成“世界級頂尖人才—產業領軍人才—海內外高層次人才—企業骨干人才—大學畢業生”金字塔格局的人才招引體系。營造人才成長孵化器，通過創業扶持、項目對接、成果交易等方式，推動創業發展和科技成果轉化；為人才提供宜居樂業的綜合環境，形成與自貿區（港）發展相匹配的公共配套服務環境。

加強統一規劃，深化放管服改革。香農集團是愛爾蘭政府控股的集團公司，自負盈虧，嚴格按照公司機制運作，因此決策更具靈活性。集團還在一定條件下保證貸款，并在投資項目中認購股份。香農自貿區通過成立專業的開發機構全面負責工業、旅游業和農牧業一體化的規劃建設和多層次綜合開發，實現了區域市場化開發和管理，避免了人力和物力的浪費。企業不需要與政府部門多頭聯系，簡化了辦事流程。海南可借鑒香農自貿區經驗，成立靈活的自貿區（港）管理組織架構，設立領導小組或管委會，制訂和完善各項工作制度。不斷優化營商環境，深化商事制度改革，全面推進“證照分離”等“放管服”改革，推動服務創新。完善“不見面審批”政務服務平臺各項功能，開通多語平臺和窗口，提升國際化、便利化服務水準。強化銀稅信息互動，推進納稅信用貸款業務，助力企業發展。同時，繼續完善公共交通、光纖網絡、教育、醫療、住房、辦公和企業孵化場所等各項基礎設施，夯實活躍經濟的基礎要素和條件。

完善管理制度，提供法制保障。自貿區（港）建設必須立法先行，實現管理的法制化、科學化。香農自貿區通過立法明文確立各項政策和優惠措施，確保了自貿區各項管理活動“有法可依”，形成良好穩定的營商環境，易被外國投資者接受，增加其投資的信心和安全感。海南自貿區（港）的長期穩定發展也應建立在完備的法律法規基礎之上。要充分利用授權性立法和職權性立法，探索建立一套完整的自貿區（港）法律、規范，加快建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的規則體系。加大涉外知識產權的行政執法和刑事司法保護力度，建立與國際接軌、統一的知識產權管理執法體制；規范涉外司法和行政執法，進一步提高涉外民事、商事爭議糾紛處理和仲裁能力，依法保障外商的各項合法權益；增強嚴格依法履行職責、嚴格按程序執法的意識，推進政府服務法治化、標準化、透明化。

發揮海空優勢，打造海空良港。愛爾蘭一直致力于將香農自貿區打造成連接歐美的海空樞紐。它的實質是以航空港為特征的自由港的陸域拓展，依托機場便利的運輸條件和巨大的人流、物流，形成空港配套服務業、臨空型制造業產業集群等。隨著北極航線的開通，香農集團計劃利用無需繞道地中海的航線優勢，將福因斯港建成大型貨船的區域轉運分流中心。海南可借鑒香農自貿區經驗，大力發展空港經濟，形成以臨空產業為主導、多種產業有機關聯的產業集群；深化空域精細化管理改革，增加境外直航航線；有序推進“四方五港”整合建設和轉型發展，推進港口資源整合和瓊州海峽港航一體化，大幅提高與東盟沿海國家集裝箱航線覆蓋率，利用四大機場和五大港口打造區域港航樞紐，帶動海空良港產業群的發展，打造高端服務型國際航運中心和世界級郵輪碼頭。

利用僑務資源，吸引優秀外資。香農自貿區國外投資超過90%來自歐美，其中美國投資超過50%。美國愛爾蘭裔人口4100萬，相當于愛爾蘭人口的近十倍。愛爾蘭與美國的天然聯系以及作為歐元區國家、背靠歐盟大市場的地位，使很多美國公司優先考慮來此投資。2010年，香農國際機場成為美國本土以外第一個擁有美國海關和邊境保護局清關設施和清關服務的機場。從香農出發或是轉機的旅客可在機場完成清關，到達美國后可直接出關，極大方便了企業辦理出口美國的各種手續。海南有390多萬瓊籍華人華僑旅居在世界59個國家和地區，其中很多是政、商、學界精英，擁有雄厚的資本、寬廣的人脈及成熟的商業網絡，通曉多國語言，熟悉住在國的社會規則、法律、市場信息和商業規范。海南在自貿區（港）建設中，要全方位開展國際化招商，邀請知名僑商、華商來瓊投資興業，發揮其橋梁紐帶、融通傳播、創業創新和智力支撐等重要作用。

調整更新戰略，避免同質競爭。自貿區的主要優勢是“境內關外”所享受的關稅豁免、稅收優惠和審批便利等，但這項政策易被其他自貿區復制，形成同質化競爭。香農自貿區制定不同階段的發展戰略，推動產業結構的轉型升級，被譽為“區域性開發的成功典范”。海南自貿區（港）建設也應以制度創新為核心，做好風險防控，解放思想、先行先試。省內要加強統籌、錯位發展、整體聯動、相互促進，既要向上海、廣東等國內自貿區學習借鑒，也要結合本地實際，探索信息交換機制，避免同質化發展路徑，促進我國自貿區的協同開放，形成海南全面開放新格局。同時，以供給側結構性改革為主線，重視發揮科技創新的支撐和引領作用，加快培育發展新動能和競爭新優勢。

學習國際經驗，加強交流合作。2014年5月，香農自貿區聯合阿聯酋迪拜機場自貿區、西班牙巴塞羅那自貿區等發起了世界自由區組織，旨在為各國自貿區的發展提供交流合作平臺，并提供教育培訓等服務，協助提升管理運營水平，組織成員包括上海自貿區等在內的100多個世界各地的自貿區。建議海南加強與知名自貿區的交流合作，通過加入世界自由區組織等方式，積極推進與“21世紀海上絲綢之路”沿線國家和地區在金融、人才、國際產能和建設能力等方面合作，通過借鑒自貿區的管理運營經驗，掌握新興領域的發展趨勢，搶占產業發展先機。