聚焦“五大要素”，創(chuàng)新構(gòu)建城市基層黨建新格局

● 中共上海市浦東新區(qū)委員會組織部

城市是人民群眾生活的主要空間，也是黨建工作的重要陣地。按照中央召開的城市基層黨建“上海會議”精神，浦東制定出臺“城市基層黨建20條”，重點(diǎn)聚焦城市基層黨建的體系、功能、機(jī)制、載體和隊伍這五大要素，積極探索構(gòu)建“以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)、以社區(qū)黨建為基礎(chǔ)、行業(yè)黨建為特色、非公有制經(jīng)濟(jì)和社會組織黨建為關(guān)鍵、單位黨建為基本”的城市黨建新格局，取得了較好的工作成效和社會反響。

一、背景與起因

浦東開發(fā)開放28年來，跨越式工業(yè)化帶動快速城市化，在改革開放進(jìn)程中率先市場化、持續(xù)國際化，這都給浦東經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)和結(jié)構(gòu)帶來了深刻變化。

第一，由點(diǎn)到面、由城區(qū)開發(fā)區(qū)向郊區(qū)農(nóng)村的梯次開發(fā)、縱深推進(jìn)，帶來了管理格局和組織形態(tài)的大變動大調(diào)整。隨著城鎮(zhèn)化、城市化的推進(jìn)，浦東從農(nóng)村到城市的各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的區(qū)域管理體制，已經(jīng)形成一個完整的體系，既有農(nóng)村特征相對明顯的一般鎮(zhèn)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出的大市鎮(zhèn)、依托重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)輻射帶動的“管鎮(zhèn)聯(lián)動”鎮(zhèn)，還有接近城市化的鎮(zhèn)、城市街道以及產(chǎn)城融合+區(qū)域共治的核心功能城，管理主體和組織形態(tài)的差異化比較明顯，管理難度明顯加大。

第二，兩大國家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，帶來了大量新興組織和社會群體的涌現(xiàn)集聚。在自貿(mào)試驗區(qū)、科創(chuàng)中心建設(shè)的大背景下，“四新”（新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式）經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，浦東的服務(wù)業(yè)在三產(chǎn)中占比超過70%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深刻變化中，各類新的非公經(jīng)濟(jì)組織成立發(fā)展，各種行業(yè)性專業(yè)性人才匯聚浦東，同時，各類新的社會組織也快速發(fā)展，在加強(qiáng)行業(yè)自律、參與民主協(xié)商、調(diào)節(jié)利益關(guān)系等方面發(fā)揮著越來越多作用。從一定程度上來講，這些“兩新”組織和從業(yè)人員是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的中堅力量、“核心群體”，如何引導(dǎo)好、凝聚好、團(tuán)結(jié)好，是我們黨應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會變化發(fā)展的能力的重要體現(xiàn)。

第三，市場化、法治化、網(wǎng)絡(luò)化成為時代發(fā)展的新特征和新趨勢，帶來了黨建工作顛覆式的新挑戰(zhàn)。主要受到三方面沖擊：一是新機(jī)制的沖擊。在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的過程中，要讓市場在資源配置中起決定性作用和充分發(fā)揮好政府作用。浦東承擔(dān)了自貿(mào)區(qū)和科創(chuàng)中心的建設(shè)，通過放、管、服為主導(dǎo)的政府職能改革，政府的市場管理從前置審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，推動市場主體的充分發(fā)育和自我約束、自我管理。二是新方式的沖擊。依法辦事，法治面向的是每個個體、是整個社會，其普適性特點(diǎn)要求法律規(guī)定需要給個人留出自由裁量空間。因此，管理方法從直接約束轉(zhuǎn)為適度限制，從直接指揮轉(zhuǎn)為間接引導(dǎo)，這對傳統(tǒng)的行政化管理是一種挑戰(zhàn)。三是新技術(shù)的沖擊。最突出的特點(diǎn)就是網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)的動員力對傳統(tǒng)的動員力、動員方式、領(lǐng)導(dǎo)方式都提出了挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)的開放性、網(wǎng)絡(luò)的規(guī)?；?、網(wǎng)絡(luò)信息的及時性，都是傳統(tǒng)管理模式所無法比擬的。

城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的社會結(jié)構(gòu)與社會組織的新變化，社會思想文化多元化及社會利益主體多元化等帶來的新挑戰(zhàn)，對傳統(tǒng)基層黨建工作模式提出了更新、更高的要求。

二、做法及成效

結(jié)合浦東人口和經(jīng)濟(jì)活動高度集中于城市化區(qū)域、戶籍人口的城市化率達(dá)91%的實際，聚焦體系、功能、機(jī)制、載體和隊伍五個關(guān)鍵要素，立足抓基本、打基礎(chǔ)、強(qiáng)基層，著力打造全區(qū)域統(tǒng)籌、多方面聯(lián)動、各領(lǐng)域融合的城市基層黨建新格局。

第一，以上下聯(lián)動、左右聯(lián)通為重點(diǎn)，構(gòu)建城市黨建工作體系。城市基層黨建是一項系統(tǒng)工程，整體的組織、工作架構(gòu)都需要形成體系。在黨建陣地體系方面，打造覆蓋全區(qū)、三級聯(lián)動的“1（區(qū)）+42（街鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)）+N（居村、樓宇）”黨建服務(wù)陣地。其中，區(qū)黨建服務(wù)中心是全區(qū)基層黨建指揮協(xié)調(diào)、資源整合、工作督辦、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的平臺，并向下延伸服務(wù)觸角，做實、做強(qiáng)、做亮街鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）黨建服務(wù)中心，加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)黨組織黨員的管理服務(wù)；居村對接“家門口”服務(wù)體系[1]，做強(qiáng)黨建服務(wù)站的服務(wù)功能，開發(fā)區(qū)園區(qū)及標(biāo)志性樓宇全面推廣“金領(lǐng)驛站”樓宇黨建3.0模式。同時，在浦東22公里濱江岸線全部貫通的基礎(chǔ)上，以22個“望江驛”為載體的黨建陣地也同步建設(shè)，著力打造濱江黨建服務(wù)帶，形成了浦東黨建的一道特色風(fēng)景線。在黨建信息化平臺體系方面，打造“1（一個動態(tài)數(shù)據(jù)庫）+2（PC端、移動端兩個入口）+3[區(qū)級、街鎮(zhèn)（大口、園區(qū)）、黨支部三級管理平臺]”智慧黨建格局。開發(fā)建設(shè)“浦東i黨建”信息平臺，實現(xiàn)全區(qū)黨組織黨員管理互聯(lián)互通、各級各類黨建資源共享共用，黨組織黨員不分區(qū)域、不分領(lǐng)域都可以提前網(wǎng)上預(yù)約、安排使用、活動留痕。黨員群眾和基層黨組織的需求，全區(qū)各類黨組織主動對接、認(rèn)領(lǐng)實現(xiàn)。今年依托信息化平臺創(chuàng)新幫困工作模式，以“微心愿”的形式提取全區(qū)困難群眾需求11157個，通過區(qū)級平臺線上發(fā)布微心愿，較短時間內(nèi)全部實現(xiàn)認(rèn)領(lǐng)，社會效應(yīng)和反響良好。

第二，以“四個覆蓋”為重點(diǎn)，拓展城市基層黨建功能發(fā)揮?！八膫€覆蓋”，就是組織覆蓋、工作覆蓋、服務(wù)覆蓋和管理覆蓋。前兩個覆蓋是基礎(chǔ)，是提升組織力的基本要求。考慮到浦東“兩新”組織體廣量大，新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)和群體快速集聚，結(jié)合“兩個覆蓋”重點(diǎn)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)、科創(chuàng)企業(yè)、文化創(chuàng)意等新興領(lǐng)域的黨建工作，運(yùn)用符合市場邏輯、行業(yè)特點(diǎn)的方法，在社會再組織的過程中創(chuàng)新探索行業(yè)黨建，推動黨的組織覆蓋和工作覆蓋。同時，在社會組織落實“三個同步”，即社會組織成立登記時同步摸清黨建工作情況，社會組織年檢（年報）時同步檢查督促黨建工作，社會組織評估時同步將黨建工作納入，并把社會組織聯(lián)合會黨建納入黨建服務(wù)中心，整體建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，新經(jīng)濟(jì)組織覆蓋率為84.2%，新社會組織覆蓋率為77.9%。后兩個覆蓋是提升，是基層黨組織提升組織力的關(guān)鍵所在。對服務(wù)覆蓋，就是深化推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，以“大調(diào)研”“走千聽萬”等為載體，推動黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾、直接幫助群眾解決問題，落實首問責(zé)任制、指定責(zé)任制和兜底責(zé)任制這“三個責(zé)任制”，增強(qiáng)服務(wù)功能和水平。對管理覆蓋，就是突出黨組織的政治功能，強(qiáng)化一切工作到支部的導(dǎo)向，結(jié)合黨內(nèi)積分管理機(jī)制的推廣應(yīng)用，推動“三會一課”、組織生活會、民主生活會等制度落到實處。

第三，以制度化、規(guī)范化為重點(diǎn)，完善城市基層黨建工作機(jī)制。以激活黨建工作活力、發(fā)揮黨組織、黨員作用為出發(fā)點(diǎn)，建立完善四項工作機(jī)制，提升黨建工作制度化、規(guī)范化水平。以基層民主協(xié)商機(jī)制為基礎(chǔ)，全面推行“1+1+X”工作法、四議兩公開、“三會一代理”等黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機(jī)制，自下而上發(fā)現(xiàn)問題、收集民意、提取需求。以“雙向認(rèn)領(lǐng)”機(jī)制為手段，根據(jù)基層民主協(xié)商的結(jié)果，推出需求清單、資源清單、項目清單這“三張清單”，推動需求方與資源方的雙向互動、雙向認(rèn)領(lǐng)，提升資源整合、匹配對接的精準(zhǔn)化和有效性。以“雙報到、雙報告”機(jī)制為重點(diǎn)，結(jié)合“雙向認(rèn)領(lǐng)”機(jī)制，動員并匯聚駐區(qū)單位黨組織、在職黨員等多方社會力量和資源，擴(kuò)大基層社會治理的多元參與面。以黨內(nèi)積分管理機(jī)制為抓手，倒逼城市基層黨建工作“機(jī)制鏈”的良性循環(huán)，采取線上與線下相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合的方式，創(chuàng)新對黨組織、黨員的積分量化管理，強(qiáng)化實際激勵約束作用。

第四，以重大任務(wù)、重大活動、重大項目為重點(diǎn)，做實黨建載體。把重大的任務(wù)、活動、項目作為黨建工作的重要載體，既推動黨建工作與中心工作相結(jié)合，又有效檢驗黨建工作成效。區(qū)委、區(qū)政府年度中心工作、重點(diǎn)工作，比如自貿(mào)試驗區(qū)和科創(chuàng)中心建設(shè)，守底線、補(bǔ)短板、惠民生專項工作以及城鄉(xiāng)一體化等，都是黨建工作的重要載體，也對黨建工作提出了服務(wù)保障方面的要求。在“五違四必”整治中，要求黨員無違建、黨員拆違先行，以此檢驗黨員先鋒模范作用的發(fā)揮；居村黨組織換屆中凡是發(fā)現(xiàn)參選者有違建拒不拆除的，一律調(diào)整出人選名單。在中小河道整治中，讓村黨支部書記擔(dān)任村溝宅河的“小河長”，布置黨員責(zé)任區(qū)，組建黨員志愿者，發(fā)揮黨員作用。在全國文明城區(qū)復(fù)評中，通過黨建工作平臺，發(fā)動黨員群眾和駐區(qū)單位廣泛參與，充分發(fā)揮企事業(yè)、村居、“兩新”等不同領(lǐng)域、不同層級黨組織和黨員的先鋒模范作用。

第五，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升素質(zhì)為重點(diǎn)，壯大城市基層黨建工作力量。干部是抓城市基層黨建的關(guān)鍵，重點(diǎn)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、居村黨組織帶頭人和專職黨群工作者這三支隊伍。一是抓好黨員干部這支“領(lǐng)導(dǎo)力量”。開展覆蓋全區(qū)102家單位的干部專項調(diào)研，形成了“三個一批”（使用一批、交流一批、培養(yǎng)一批）的處級和正科級干部名單；同時2017年起組織開展“三好兩滿意”（“好班子”“好班長”“好干部”“群眾滿意”“社會滿意”）爭創(chuàng)活動，最終遴選表彰了20個“好班長”“好班子”以及244名“好干部”，樹立了比學(xué)趕超的干事氛圍，提振了干部隊伍的精氣神。二是抓好居村黨組織帶頭人這支“骨干力量”。今年在對36個街鎮(zhèn)的1255個居村黨組織進(jìn)行全覆蓋調(diào)研的基礎(chǔ)上，圓滿完成居村黨組織“公推直選”換屆，選出了一批新的帶頭人隊伍；定向選派機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部擔(dān)任居村書記，這次換屆中區(qū)、街鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排69名機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部下沉到居村擔(dān)任居村書記，推動了機(jī)關(guān)與基層的雙向交流；深化居村書記針對性教育培訓(xùn)，探索建立新任居村書記的資格準(zhǔn)入制度，統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考試、持證上崗，倒逼居村書記提升履職能力。三是抓好專職黨群工作者這支“一線力量”。結(jié)合正在推進(jìn)的“家門口”服務(wù)體系①建設(shè)，通過培訓(xùn)和崗位練兵，提升專職黨群工作者的綜合服務(wù)能力，推動“全崗?fù)ā睆狞h務(wù)向政務(wù)延伸，“下去一把抓，上來再分家”，讓居民群眾少跑路、少進(jìn)門、少找人。同時，加大定向培養(yǎng)優(yōu)秀社工的力度，通過設(shè)立書記助理崗位，拓展村居書記后備干部來源。

三、經(jīng)驗啟示

城市基層黨建的一個顯著特征，就是更加注重全面統(tǒng)籌、更加注重系統(tǒng)推進(jìn)、更加注重開放融合、更加注重整體效應(yīng)。浦東在推進(jìn)城市基層黨建過程中深深感到，做到“四個大”是構(gòu)建城市黨建大格局的內(nèi)在要求。

一是資源的大整合。傳統(tǒng)基層黨建在層與層之間、塊與塊之間、條與塊之間、區(qū)屬與區(qū)域之間，沒有實現(xiàn)很好的資源貫通，資源分布的“碎片化”、資源流動的“單向度”傾向比較明顯。通過構(gòu)建城市基層黨建新格局，有利于打破傳統(tǒng)黨建以地域和對象劃分而造成的封閉和分散，打破條塊分割，打破區(qū)域分割，打破隸屬關(guān)系分割，實現(xiàn)資源跨地區(qū)、跨層級、跨領(lǐng)域的整合，讓各類資源順暢流起來、快速動起來、有效活起來。

二是方法的大綜合。黨建工作是政治工作，也是社會工作，其與社會結(jié)構(gòu)和形態(tài)的調(diào)整變化是緊密互動的，這就要求黨建工作方法必須與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新、推陳出新。城市基層黨建很重要的一條就是破除傳統(tǒng)黨建方法手段的“單打一”，靈活運(yùn)用信息技術(shù)、社會力量等黨建工作“新武器”，探索拓展互聯(lián)網(wǎng)黨建、網(wǎng)格化黨建、社會化黨建等不同方式方法。

三是工作的大融合。黨建工作從來都不是就黨建而抓黨建，最根本的是圍繞中心、服務(wù)大局。我們構(gòu)建的城市基層黨建新格局，就是通過重大任務(wù)、重大活動、重大項目來檢驗黨建工作成效，有效破解傳統(tǒng)黨建“就黨建講黨建”的局限，把黨建工作與城市環(huán)境治理、城市文明創(chuàng)建、城市開發(fā)建設(shè)、城市人文關(guān)懷等重點(diǎn)工作高度融合，實現(xiàn)“兩手抓”“兩促進(jìn)”。

四是力量的大聯(lián)合。城市基層黨建涉及面廣、涉及主體多，無論是體制內(nèi)外，還是黨、政、群、社各方，都在城市黨建大格局框架下發(fā)揮重要作用，不可或缺。特別是在推動黨建引領(lǐng)自治、共治、德治、法治的過程中，多元主體需要共同參與，多方力量需要共同聯(lián)合，最終推動黨建帶群建、促社建。

四、探索與深化

城市基層黨建是新形勢新要求下的實踐新課題，浦東結(jié)合深化基層社會治理、加強(qiáng)“家門口”服務(wù)體系建設(shè)的需要，面對實際工作中推進(jìn)不平衡不充分的問題和瓶頸，今年以來，通過推進(jìn)“兩進(jìn)入兩做實兩聯(lián)動”（區(qū)域化黨建、“兩新”黨建、行業(yè)黨建進(jìn)黨建服務(wù)中心，社區(qū)黨建進(jìn)家門口服務(wù)站；做實街道行政組織黨組和社區(qū)黨委；黨建信息系統(tǒng)和黨建服務(wù)中心線上線下聯(lián)動，區(qū)、街鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)、居村樓宇三級聯(lián)動）工作，進(jìn)一步探索創(chuàng)新，深入抓好城市基層黨建。

“兩進(jìn)入兩做實兩聯(lián)動”是功能互補(bǔ)、機(jī)制互聯(lián)、成效互促的有機(jī)整體，“兩進(jìn)入”是基礎(chǔ)，以區(qū)域化、項目化為抓手，推動機(jī)構(gòu)、職能、工作、力量進(jìn)入黨建服務(wù)中心和家門口服務(wù)站，通過做強(qiáng)平臺，強(qiáng)化工作依托；“兩做實”是關(guān)鍵，以街道城市運(yùn)行綜合管理分中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心為平臺，通過理順體制，優(yōu)化統(tǒng)籌整合，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，推動區(qū)域內(nèi)多元主體共建共享共治；“兩聯(lián)動”是支撐，以智能化、信息化為支撐，通過智能手段，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、資源共享、功能拓展，深化融合提升。

注釋

①“家門口”服務(wù)體系：浦東新區(qū)在社會治理領(lǐng)域進(jìn)行的一大創(chuàng)新，在居村層面打造一個資源整合、功能集成、機(jī)制有效、群眾參與的平臺，并以此作為加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要抓手，推動社會治理重心下移、資源下沉，提供就近、便利、穩(wěn)定可預(yù)期的七大類基本服務(wù)（黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)、法律服務(wù)、健康服務(wù)、文化服務(wù)、社區(qū)管理服務(wù)），努力實現(xiàn)“生活小事不出村居、教育服務(wù)就在身邊”，打造15分鐘服務(wù)圈。