農場型社區整體性治理的實踐與探索
——以崇明區新海鎮區域化黨建為例

● 葉 斌

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”這段論述為推進基層治理現代化，創新基層治理機制指明了方向。

當前，基層治理面臨碎片化的困境。“碎片化”是20世紀80年代伴隨著西方新公共管理改革進程出現的一種新現象。當前，隨著城市人口規模的不斷擴大，城市社會結構出現分化，利益主體與利益訴求也變得更加多元，因此，在基層社會治理中碎片化的弊端日益顯現。治理理念、治理職權、治理資源、治理機制以及治理行動、治理效率等方面都難免帶來治理碎片化現象，社會治理矛盾的加劇，呼喚新的治理模式。整體性治理（Holistic Governance)理論興起于英國，隨后逐漸演變成彌補新公共管理導致的治理“碎片化”缺陷的新范式。整體性治理理論要求以整體性價值為理念，以服務公眾和滿足公眾需要為中心，通過整合社會治理主體關系，建構橫向綜合組織結構，并充分運用現代信息技術，建立協調、統一、持續、有效的政府管理過程，履行政府的社會管理職能和公共服務職能，更好地實現民主和公共利益。

一、農場型社區面臨的治理碎片化難題

新海鎮地處崇明西北部，地域總面積105.04平方公里，全鎮常住居民戶數6000余戶，城鎮居民常住人口1.13萬人，流動人口近1萬人，設有5個居委會。由于新海鎮的前身是光明集團下屬的一個農場型社區，該區域與光明集團所屬企業有著割不斷、理還亂的關系。2008年建鎮后，便與光明駐地企業形成了隸屬不同的二元主體，在當下社會治理中出現了一系列的治理難題。

（一）常住人口的多元化帶來利益訴求的多元化。新海鎮是一個農場型社區，人口多元化。現常住居民中，不少人是當年留下來的知青，他們習慣說上海話，特殊的身份與歷史，造就了一類特殊的人群；與知青同時堅守這片土地的，是當地的農墾一代、農墾二代，他們習慣上使用的是崇明方言，大多是當年由崇明內地鄉鎮長途遷居而來；光明集團還擁有大量企業職工，隨著越來越多外地職工的引進，外來人口逐漸增多，他們多使用普通話。因此，人口的多元化帶來了利益訴求的多元化，戶籍人口與非戶籍人口、常住人口與流動人口、本地人與外鄉人、知青后代與農墾后代之間常常因生活習慣、文化程度、民生保障等差異而導致矛盾頻發。

（二）治理主體的二元化帶來治理資源的碎片化。光明集團企業職工的屬地化管理給社區治理帶來了很多新的挑戰和難題。新海鎮與光明駐地企業在文明創建、公共管理、綜合治理等方面存在著密不可分的關系。但是治理主體的二元化導致了治理資源、治理權力、治理理念等的碎片化現象，增加了公共事務治理的成本，降低了治理績效，同時，這也是引發公共問題發生的重要因素。

（三）混亂的治理機制使治理績效低效化。新海鎮社區與光明集團在治理機制上的差異導致了多頭管理、重復管理、缺位管理的現象。在治理機制上缺乏協作長效機制，迫切需要通過機制創新，改善區域內不同單位相對獨立、資源分割、難以共治的現狀。

二、以區域化黨建推動社區整體性治理

面對新海的碎片化難題，新海鎮黨委以區域化黨建為抓手，以增強基層社會治理為平臺，切實加強基層黨組織建設，找準服務生態島建設的著力點，走出了一條基層社會整體性治理新路。

（一）構建兩級聯動的區域化黨建工作格局。首先，主動上門“邀”。按照“性質清、地址清、上級組織清、運作情況清”的要求，對全鎮駐區單位進行全面排摸，并將結對單位納入共建范圍，繪制出“新海鎮區域化黨建資源區位分布圖”。在此基礎上，鎮黨委、政府主要領導親自帶隊，主動到長江總公司、米業集團、牛奶集團等單位走訪，邀請他們參與本鎮的區域化黨建，聽取意見建議，爭取得到支持。

其次，健全組織。在鎮級層面，建立以鎮黨委書記為組長的區域化黨建工作領導小組，吸納光明集團駐地企業三位黨委副書記為領導小組常務副組長，共商區域化黨建工作規劃，共謀區域內經濟發展良策，共擔社會治理責任。在居民區層面，建立以居民區黨支部書記為組長的區域化黨建工作推進小組，吸收駐區單位和結對單位為成員單位，共同協調推進區域化黨建具體項目。

第三，規范機制。機制之一是聯席會議共商。鎮區域化黨建聯席會議每半年召開一次，共議經濟發展、社會治理、黨建工作等重大事務；居民區每季度召開一次共治項目推進會議，加強與駐區單位的溝通，承擔區域化黨建項目推進責任。機制之二是黨委中心組聯學。鎮黨委與各駐區單位黨委每年至少開展兩次聯學，圍繞共同主題加強學習交流，增進共建感情。機制之三是“社區工作日”共訪。鼓勵駐區單位中層以上干部參與鎮“社區工作日”活動，每周一上午與鎮機關、企事業單位中層以上干部一起深入基層，了解社情民意，夯實共治基礎。

（二）落實區域化黨建服務項目。鎮黨委圍繞社區發展需求，以項目化管理為抓手，通過梳理“四單”，努力增強共治實效。首先是積極引導，梳理“社區服務項目菜單”。主動對接，通過上門拜訪、邀請來訪等方式，詳細了解各駐區單位的優勢資源與合作意向，引導各駐區單位發揮所長，提供“社區服務項目菜單”。其次是面向基層，梳理“社區群眾需求清單”。通過召開座談會、“民情日記”大走訪等方式，廣泛聽取群眾意見建議，對群眾反映強烈的熱點難點問題進行梳理匯總，形成“社區群眾需求清單”。再次是服務單位，梳理“駐區單位需求清單”。主動為駐區單位提供服務，努力增強駐區單位的區域認同感，是區域化黨建能長遠發展的必然要求。因此，鎮黨委也主動了解駐區單位需求，主動提供服務。最后是雙向對接，梳理“社區共治項目清單”。將“社區群眾需求清單”“社區服務項目菜單”“駐區單位需求清單”對接，初步形成“社區共治項目清單”，在廣泛征求駐區單位意見建議的基礎上，進一步優化項目設置并公布清單，由各駐區單位認領確認，認領情況向群眾公開。2015年，鎮居兩級確定社區共治項目72項，主要涵蓋“黨建工作聯抓、經濟發展聯推、社會穩定聯控、公共環境聯治、文化活動聯辦、社區文明聯創、基礎設施聯建、困難群眾聯幫”八類聯建內容。同時，鎮黨委還專門建立了“關愛好心人”基金，共籌集資金近54萬元,用于支持社區共治項目落實。

（三）探索行之有效的區域化黨建推進模式。打造集約共享的黨建管理服務平臺，首先，做實社區黨建服務中心服務平臺，拓展服務社區黨組織和黨員群眾的功能，做好區域化黨建的日常組織、協調、聯絡、服務工作，負責區域內公益活動的組織和開展，把社區黨建服務中心打造成黨在社會基層的“五大平臺”：黨建活動平臺、教育培訓平臺、形象展示平臺、資源整合平臺和服務群眾平臺。其次，以各居民區黨組織為原點，延伸社區黨建服務半徑，駐區單位黨組織與居民區黨組織捆綁結對，定期開展為民服務、文化宣傳、幫扶救助、醫療護理等活動，以“菜單式分類、協商式認領、項目化運作”方式，實現資源“點對點”的有效對接，建成黨建共商、實事共辦、文明共創、難題共解、活動共搞的合作關系。

（四）探索黨員雙向教育管理模式。探索建立駐區單位黨組織和居民區黨組織雙向聯系、雙向服務，以及對在職黨員在單位、居住地的雙向教育反饋機制，進一步落實駐區單位黨組織到社區報到、黨組織關系不在現居住地的黨員到現居住地黨組織報到的制度。建立“黨員到社區、人人做公益”服務項目庫，引導黨員結合自身優勢和專業特長認領公益服務項目，發揮他們在社區治理中的積極作用。探索黨員服務積分制，將黨員在居民區參加活動、服務群眾等情況錄入黨管信息系統并進行量化考核，同時將考核結果向黨員所在單位黨組織反饋。探索建立的一個黨組織主管、多個黨組織協管模式，將在社區報到的在職黨員編入社區功能性黨小組，推動黨員在居住地、工作地發揮作用。

（五）建立科學有效的考核評價激勵機制。首先，加強對鎮黨委所屬的25個支部的考核管理：把區域化黨建工作情況納入基層黨組織的晉位升級和年終考核，把在職黨員在區域化黨建工作中的表現納入黨員民主評議的內容。其次，加強對區域內體制外的1個黨總支、21個支部、8個共建單位的約束激勵：一方面，加強與其上級黨組織的溝通聯系，定期反饋駐地單位參與區域化黨建工作的情況及群眾反映；另一方面，適時開展駐地單位參與區域化黨建工作的經驗交流活動，通過樹立典型，表彰先進，以及在《解放日報》《東方城鄉報》等市級媒體進行宣傳，激勵駐地單位黨組織更加主動、積極地融入社區，參與區域社會經濟建設，推進區域化黨建工作健康發展。第三，建立共治項目評估機制：每年年底，鎮黨委對各共治項目推進情況、服務效果等進行評估，結合居民滿意度測評情況，評選出優秀共治項目并進行表彰。

三、社區整體性治理取得的成效

（一）以目標為引領，多元主體協同參與社區治理。依托區域化黨建工作平臺，廣泛宣傳“共建新海美好家園”的價值理念，在建設“生態、文明、和諧”新海目標的引領下，選聘8名駐區單位優秀年輕干部擔任居民區黨支部兼職副書記，推動駐區單位和黨員自覺參與融入社區公共管理與服務領域。在參與融入的過程中，喚醒黨員對承擔參與區域公共事務的責任感和義務感。使社會治理從政府獨唱變成與駐區單位合唱，社區公共事務管理從鎮、居獨舞變成與駐地企業共舞。

（二）以服務為紐帶，公共資源得到進一步整合。鎮黨委主動為駐區單位提供服務，努力增強駐區單位的區域認同感，激勵他們自覺承擔社會治理的責任感。比如，在推進景觀廊道建設時，鎮黨委主動征求長江總公司、米業公司、牛奶集團等區域企業意見，充分考慮瑞華風情玫瑰園、躍進地區大閘蟹養殖基地的發展需要，將北沿公路、躍進公路列入建設范圍，投資504.06萬元建設景觀廊道，優化生態環境，帶動駐地企業經濟發展。駐區單位同意將168.2畝的國有土地租借給新海鎮實施景觀廊道建設，長江總公司又投入百余萬元配合開展農場散戶點環境整治，進一步優化新海鎮生態環境。

（三）以黨建平臺為依托，區域難題得到有效解決。在促進難題解決、破解條塊分割、推動區域發展中，區域化黨建平臺發揮了獨特優勢。困擾新海最大的民生問題之一就是就業。針對駐區企業招工難，而本鎮富余勞動力年齡偏大，就業技能差的矛盾，鎮黨委和駐區企業共同開展“師傅帶徒弟”培訓項目，目前，有42人在駐區單位實現了再就業。

（四）以項目為載體，實現區域共治。由于區域化黨建項目設置合理，適合“胃口”，得到了共建雙方的高度認可，實現了區域共建、共享、共贏。比如，駐區單位黨組織缺少黨課教育資源，鎮黨委便推出居民區大黨課項目，把優質的黨課資源向居民區傾斜，統籌解決駐區單位上黨課難問題，讓駐區單位黨員一起參加居民區黨課教育，使他們享受到區域化黨建資源。又如近幾年，躍進居民裝修所產生的建筑垃圾越積越多，已到了無處堆放的境地，而周邊的土地均隸屬光明集團。居委會曾多次與駐區單位協調，但問題一直沒有得到很好解決。居民區通過區域化黨建這一平臺與駐區單位黨組織協商，很快解決了困擾居民多年的建筑垃圾堆放問題。

四、社區整體性治理的啟示

（一）整體性治理需要治理主體的協同化。正確處理政府、市場、社會力量在城市治理中的關系，明確各運行主體的權限與作用，實現多元主體協同治理，是整體性治理的基礎。一方面政府由“劃漿者”向“掌舵者”角色轉變，讓渡一部分權力給其他治理主體，發揮各治理主體的優勢。另一方面也要充分發揮企業、社會組織的積極作用，滿足不同對象的差異化需求。同時要注重不同治理主體的共同責任，避免出現只求利益不講責任的現象。區域化黨建使黨委能夠統領各治理主體，協調各治理主體的利益和責任，實現了治理主體的協同治理。

（二）整體性治理需要治理結構的扁平化。新海鎮區域化黨建模式構建了鎮、社區兩級層面的黨組織的橫向聯合，使傳統的基層黨組織與非公企業、社會組織的黨組織有效銜接與融合，構筑了開放型的組織架構和組織空間，強化了區域性黨組織的統籌協調和社會整合能力，有利于把各類組織和群眾有效聯系并凝聚在區域性黨組織周圍。通過黨建服務項目，實現多元主體統籌協同推進區域治理，找到黨領導基層社會治理的具體路徑，充分發揮基層黨組織的政治功能。

（三）整體性治理需要整合治理機制。整體性治理要求構建有效的制度來提高基層治理的效率。因此要構建上下規范有序、信息暢通健全、運行便捷高效的治理機制。一方面要保障治理機制的多元，以滿足不同群體的需要；另一方面要注重不同治理機制的規范整合，以實現公眾利益的公平與公正。

（四）整體性治理需要治理技術的信息化。整體性治理理論特別重視在社會治理過程中運用協調、整合、聯合的方法，并鼓勵借助信息網絡技術來為公眾提供服務。在整體性治理中，通過把大數據運用到基層治理的各領域，減少治理環節，降低治理成本。充分發揮信息技術在基層治理中的研判作用，讓大數據成為政府管理的重要決策依據，從而提高基層治理的精細化水平，提升社會治理效果。