現階段我國縣級人大代表會議之外履職狀態的考察
——以S省岳縣為案例的研究

□ 王龍飛

要提高當前我國縣級人大代表會議之外履職的積極性，充分發揮人大制度的作用，首先應當從增強代表的民意基礎入手，破除制約代表履職的制度性障礙，在此基礎上優化代表結構、完善履職程序等技術性改革，才能收到實效。

縣級人大代表履職的研究近年來成為人大研究的一個熱門主題。早期研究主要探討的是代表角色認同的問題，影響較大的研究成果如歐博文提出的“代理人、進諫者和消極代表”[1]的三分。隨著研究的深入，學者開始進一步探討角色認同之外影響代表履職的因素，研究方法也從初期的規范分析邏輯演繹發展為以實證研究為主的方法，將大規模的調查問卷和深度的個案研究相結合，研究的精確度和細致程度都大大提高。以實證數據為基礎，已有的研究考察的變量涉及政治態度、身份背景、選舉方式和個人特質等各個方面。但是，既有研究主要將關注點放在代表的職業、性別、教育程度和政治態度等個體化因素上，試圖找出哪種身份或者具備哪些特質的代表履職積極性更高，似乎代表身份背景等個體因素與代表的履職積極性之間的關系是簡單線性的。而實際上，即便是同一職業出身，有著相近個人素質的代表其履職行為的選擇也有很大差別。因此，現有的基于小樣本分析的很多研究得出不同甚至相互矛盾的結論。例如，何俊志對全國人大代表議案數量的分析發現，年齡大的代表、學歷高的代表相對較為積極，其中，女性代表提出的議案要多于男性代表(何俊志、劉樂明，2013)。而在對北京鄉鎮人大代表的數據分析又顯示，代表的受教育程度和男女比例并不構成鄉鎮人大履職績效高低的必要條件的結論(何俊志、王維國，2012)。所以本文嘗試拋開這種靜態的相關性尋找的方法，深入代表群體內部進行觀察，通過其履職時行為選擇的現實狀態和直接原因，考察究竟是哪些變量具體如何作用，并進一步區分哪些因素屬于隨機因素，哪些因素是制度化的普遍因素。在具有不同職業背景和性別、年齡等個人因素不同的代表的選擇背后，深藏的行為模式的共同邏輯是什么？這是本文試圖回答的核心問題。

一、中國縣級人大代表會議之外履職的內容和實踐狀態

人大代表的履職活動不僅限于人大會議上的審議、選舉、投票和提案，還包括會議之外的視察、調研、提出意見建議和聯系選民等一系列活動。在我國兼職代表制和現行人大會議制度的基本框架之下，代表在會議之外能否切實地開展調研和聯系人民群眾，對于人大能否有效行使職權具有重要的意義。因此，規范人民代表在會議之外的履職活動，是我國人大制度建設非常重要的一部分，代表在閉會期間履職活動的狀態對于人大代表作用的發揮具有重要的影響。

（一）會議之外履職活動的內容

縣級人大代表會議之外履職活動的內容非常廣泛，形式十分多樣。除了地方組織法和代表法等基本法律規定的“代表在閉會期間應積極聯系選民，有權視察國家機關及其所屬單位的工作”，還有許多是各級人大尤其是基層人大在本地工作中逐漸摸索出來的會議之外代表履職的活動形式，諸如代表向選民述職，代表小組活動等。有些活動形式只實行了一段時間，各地差異也比較大。總體來看，全國各地縣級人大統一采取的且比較穩定的代表閉會期間的履職活動主要包括兩類：代表視察調查和閉會期間提出意見建議。

嚴格來說，視察和調查屬于兩類不同的代表會議之外履職的活動，但在實踐中這二者的區別并不明顯。代表視察主要包括人大常委會組織代表集中視察和代表持證分散視察兩種形式，實踐中常見的是常委會組織代表集中視察。集中視察是代表在其居住區域的人大及其常委會的統一安排下，對國家機關、有關單位的工作進行的視察。一般在每年全體代表大會召開之前，縣級人大常委會都會組織代表進行集中視察，被基層人大工作者稱為“代表年終視察”。這種年終視察主要是為了代表了解本縣一些重大項目和工作進展的情況，為在全體代表會議上審議相關政府項目的報告，提出重大議案和意見建議做準備。除了年終視察之外，一年當中縣級人大常委會還會就相關議題和政府的重要工作組織代表進行幾次視察，主要針對政府、法院和檢察院某一方面的具體工作展開。代表法規定：“代表在視察中有權約見本級或者下級有關國家機關負責人，可以向被視察的單位提出問題，提出建議、批評和意見，意見和建議應當書面提出。”

除了視察之外，縣級人大常委會還會圍繞人大以及常委會需要審議、討論的問題，組織代表進行調查，包括“執法檢查”和“代表專題調研”兩種基本形式[2]。執法檢查是由專門的監督主體對已經頒布的法律、法規和本地以及上級人大及其常委會的決議、決定在本行政區域貫徹執行的情況進行的檢查。與視察的程序類似，主要形式也是經過實地考察、參觀訪問、召開座談會、聽取介紹和查閱有關文件等方式了解信息，最后形成調查報告。與視察不同的是，執法檢查的主體是人大常委會及其專門委員會，各個專門委員會承擔各自對應的“一府兩院”及其工作部門的執法檢查工作。組織代表專題調研，指的是縣級人大常委會和各專門委員會等工作機構組織有關代表圍繞常委會審議議題所進行的專門調研活動。由于視察和檢查都是由常委會組織代表進行，開展的程序也類似，二者的基本目標也相同，在實踐中很多代表也將視察和檢查都視為“人大組織的調研”活動，所以將其歸為一類進行考察。

我國各級人大代表除了在人代會期間可以依法提出議案和意見、建議，在閉會期間還可以向人大常委會提出意見和建議。除了視察和檢查活動中針對特定的檢查和視察對象提出的意見和建議之外，代表在閉會期間還可以針對本轄區內一切國家機關和相關單位的工作提出意見和建議，或者反映人民群眾關心的問題等。由于我國縣級人大每年只召開一次全體代表大會，會期一般只有兩三天，代表在會議期間能夠提交的議案和建議數量有限，在閉會期間提交意見和建議就成了代表傳遞群眾呼聲并且對國家機關的工作實施經常性監督的重要渠道。按照代表法等相關法律的規定，人大代表在閉會期間有權向本級人大及其常委會提出對各方面工作的建議、批評和意見，有關機關、組織必須答復。縣級人大常委會應該積極征求代表的意見和要求，“常委會辦事機構應同其他國家機關共同認真處理人大代表提出的建議、批評和意見”[3]。

（二）會議之外履職活動的實踐狀態：走形式與消極應付

通過對代表視察和檢查活動的參與觀察，以及對縣級人大代表的深度訪談，我們發現當前代表的視察和檢查活動的實踐狀態基本的特征是高度形式化。縣級人大代表的視察和檢查在多數地區被基層干部和群眾稱為“走過場”，很多代表本身也直言不諱這種視察是“走馬觀花”，就連組織視察和檢查的人大常委會專門委員會的負責人也表示，現在視察和檢查主要是“走個形式，顯得人大還是監督著政府工作的”[4]。

最早暴露出形式化問題的是代表視察制度。早在上世紀八十年代，時任總書記的胡耀邦就曾針對全國人大代表視察中的形式主義作風提出過改進的要求。“有的地方視察搞大呼擁、走馬看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好。”[5]這段話已經過去近三十年了，縣級人大代表視察中的形式主義依舊沒有實質性的改觀。在當前縣級人大組織的“代表年終視察”中，代表需要在三天左右的時間中集中視察十幾到二十幾個項目，平均每天要視察五六個項目，往往是每個項目停留時間不超過二十分鐘就要急匆匆登車趕往下一個項目。在專題調研等活動中，一項視察和檢查往往兩個小時就結束了，還包括路上交通的時間。視察和檢查開展的主要形式是代表到達視察對象所在地后，由相關單位的負責人介紹項目開展的基本情況，代表圍著項目建設工程轉一圈，然后開個座談會談調研感受。在岳縣人大組織的對萬達集團投資興建的項目的年終視察過程中，我曾經向一位參加視察的從事房地產行業的代表詢問：“您認為此次視察對這些項目有什么幫助？”該代表直接回答：“實話告訴你吧，我們不來就是對人家最大的幫助了。這么大個工程看不到十分鐘就出來了，能看出什么門道？我們來人家還得安排迎來送往，負責人陪著視察和講解，都是折騰，還不如我們不來人家能好好干活。”[6]

代表視察和檢查的基本目標是發現“一府兩院”等部門的工作或者政策實施中存在的問題并反映出來，因此，在視察和檢查結束之后，會設置相應的代表發言環節，一般都是采取座談會的形式。代表在視察和檢查結束后提出的意見和建議由人大常委會及其專門委員會形成調查報告，交給有關部門負責處理并及時答復。而在實際的基層政治中，這種視察和檢查結束后的座談會上，代表主動發言的非常少，發言內容一般也是肯定相關部門工作的成績，贊美視察的項目如何好。如果在座談會上有代表直言指出政府哪方面政策的不足，這些項目存在什么問題，就會引起全場的矚目，因為這種情況是比較少見的。既然代表沒有足夠的意見和建議，那檢查結束之后的調研報告該怎么撰寫呢？為此我曾專門訪談過幾位縣級人大專門委員會的主任，他們是這樣回答的：“其實這些調研報告都是有套路的，先肯定工作成績，再指出幾點需要改進的地方，一般一個主題需要改進的建議就那幾個方面，在網上搜一下就知道了。”[7]而且這些視察和檢查都會事先與視察對象溝通，要求其提前準備“檢查哪個單位的工作，哪個單位就會事先提交工作匯報，里面會寫到哪些方面不足，等檢查完了寫報告時把這些論點借用過來再參考代表提的意見修改一下就行了”[8]。

我們對岳縣近十五年來連續三屆人大代表在閉會期間所提意見和建議的資料匯總進行了統計，統計數據顯示：岳縣近十五年來在閉會期間收到的意見和建議總共392份，其中有一屆人大有兩年的資料丟失無法完整統計。整體來說，一個有258名代表的縣級人大，每年提交的意見和建議平均只有二三十份左右，而且這個數據是基本穩定的，最多的一個年份達到41件，最少的年份閉會期間全年只有兩個意見建議提交，絕大多數年份的數值都穩定在20件上下。“咱們基層人大代表提的議案和建議這幾年有越來越少的趨勢，李主任都著急，一再跟代表團長強調要提高代表的積極性，多提意見和建議。”[9]為了促使代表在閉會期間多提意見和建議，岳縣人大常委會主任甚至采取了指標下達的辦法，規定每個代表團每年提出的議案和建議不得少于10件，設定考核任務。但是這樣做的結果是代表敷衍提交一些意見建議湊數，依然收不到實際的效果。

二、消極履職的直接原因

硬性的考核數量和指標下達都無法調動代表提出意見建議的積極性，究竟是為什么呢？很多學者把原因歸咎于代表的素質、職業等因素，認為教育水平較高并且屬于專業人士的代表更有積極性提出意見建議，官員代表履職的積極性最低。雖然統計數據顯示，科教文衛領域的專業代表提出意見建議的數量優于其他類型的代表，這只是與其他類型的代表相比的相對積極性，從整體上看，縣級人大代表提出意見和建議以及在每次調研活動中發言指出問題的均屬于少數。而且具體為什么不同職業的代表履職積極性會不一樣？職業因素是以怎樣的形式影響了代表履職行為的選擇？為了盡量減少代表的職業屬性和年齡等因素對履職積極性的影響，我們對官員代表、科教文衛等專業領域的代表和基層社區書記三種基本類型的代表分別進行了訪談。概括起來，代表對于自己在視察檢查后的座談中以及閉會期間為什么不愿意提出意見和建議的理由可以分為以下兩種。

（一）說了白說

所謂“說了白說”，指的是代表所提意見和建議能夠得到真正落實的很少，許多建議提交給相關部門之后，往往是石沉大海杳無音信。這一點連人大常委會主任都明確表示了擔憂：“我們常委會組織視察檢查，給政府部門提了意見，人家往往都是書面答復處理，可是究竟實際上整改了沒有，效果如何？咱們人大根本不知道，也沒個驗收的環節。”[10]岳縣人大負責意見建議的收集和轉交辦理的法工委主任就直言說：“代表辛辛苦苦寫了意見建議稿，政府隨便給了理由就搪塞過去了。要不就是資金短缺，要不就是推脫不屬于我們的權限，其實都是些很實際好執行的事情，代表提多了還嫌你給政府添麻煩。久而久之，人家代表也不愿意提建議了。”[11]當前縣級人大代表除少數極具政治影響力的人物之外，大多數普通代表普遍感到“人微言輕”，自己提出的意見和建議有關機關并不在意。在訪談中，許多人大代表都表達了其曾經提出很多有利于公共利益的意見和建議但是都沒有得到落實的無奈。“作為人大代表去某些部門要求解決問題，人家部門倒是挺尊重你的，很認真地接待你，但是事情還是辦不了。我為了一個舊小區污水管道的事找了好幾個部門，希望能盡快給撥資金維修一下。大夏天的我的腿都快跑斷了，最后還是沒用，人家說資金不足就把你擋回來了。”[12]當被問到是否經常提出意見和建議時，一位民營企業家代表是這樣回答的:“剛干代表時還有積極性，后來發現說了也白說就不提了。那時候我發現咱們縣一個小學門口的十字路口連個紅綠燈都沒有，交通很混亂，孩子放學時特別危險，就提了個在那個路口設紅綠燈的建議。按說這點事花不了幾個錢，政府完全有能力解決，但是答復的還是資金不到位，而且幾個部門相互扯皮，最后不了了之。”[13]

在現階段基層政治實踐中，縣級人大代表的議案是具有法定的強制執行效力的，而對于意見和建議，有關負責機關和組織只需要書面答復即可，而且是否按照意見和建議的要求去辦理的決定權掌握在有關機關手中。許多建議和意見，政府有關部門在研究之后得出的結論都是“目前條件不成熟，不宜辦理”，或者“政府已經開展相關工作，正在進行中”，至于后續落實的效果如何，提出該建議的代表就不得而知了。

（二）不敢說

除了“說了白說”之外，很多代表反映最多的另一個原因就是怕得罪相關部門。不僅是官員代表為了規避政治風險而不愿指出政府政策和工作的不足，即便是科教文衛領域的知識分子代表也會因為怕得罪相關主管部門而不愿提出意見和建議。即便是政治影響力遠大于縣級人大代表的全國人大代表，也會忌憚其自身主管部門。一位身為中學副校長的全國人大代表說：“每年全國人民代表大會上為什么有那么多全國人大代表敢于直言批評國家政策的失誤甚至是體制的弊端？因為全國人大常委會委員長和國務院總理不會在會后找他麻煩。我在全國人大會議上也敢說，但是我不會說岳縣的問題，我會痛陳中國教育制度整體的問題。如果我作為岳縣的全國人大代表，把岳縣的教育政策在全國人大會議上批的一塌糊涂，我回來之后教育局長不得找我談話啊？我這個中學老師還想不想領工資了？”[14]類似的情況在訪談醫生等專業領域的人大代表中也得到了印證：“醫院的主管部門是衛生局，如果我在人代會上批評政府在醫療衛生領域的工作，顯得衛生部門不好看，醫院的資金項目等都會受到影響。本來平時辦事都是求著衛生局等主管部門的領導，請人吃飯喝酒事情還不一定辦下來呢，誰敢主動得罪？”[15]

那么代表所說的這種擔憂是不是有道理呢？換句話說，這種擔憂是不是有現實的必要。從代表所處的權力結構來看，當前擔任縣級人大代表中的專業代表，主要來自大學、中學、醫院等事業單位的領導崗位，這些領導者不論是否是中共黨員，都屬于組織部管轄的國家干部序列。身為干部自然要接受干部紀律的約束服從黨委，同時其干部晉升和福利待遇等現實的利益也直接取決于基層組織部門。即便不是領導崗位的普通醫生和教師，其所在的工作單位屬于國家事業單位，接受政府相關工作部門的直接管轄，在歸口管理的原則下還要接受黨委相關部門的領導，比如中小學直接在縣教育局的管轄和教委的領導之下。除了組織上的領導之外，醫院高校等單位還在財政和人事上直接依賴于地方政府部門。這些現實的約束條件都導致身為人大代表的他們不敢獨立客觀地就本地政府工作的相關政策表達自己真實的觀點。

在提出建議、意見和批評時，如果不注意遵守當前政治體制內通行的實際規則，不僅得不到正面的獎勵，反而有可能會遭到負面的懲罰。而這并非是出于主觀臆斷，政治實踐中這樣實例并不少見。如果代表指出了尖銳的干群矛盾等敏感的問題，或者沒有注意反映問題的方式而令有關部門下不來臺，雖然在代表法上他是享有豁免權的，他很可能就會遭到實際的懲罰。岳縣人大常委會人事代表室主任給我舉了一個典型的例子：“大約十年前吧，莊鄉一個鄉鎮企業收了人家農民的地瓜干不給人家錢，農民討賬無門，只好求助于這個人大代表。這個代表把情況反映到鄉政府，鄉政府給的答復說是企業停產了。這個代表自己買了個針孔攝像機安裝到企業后門，拍攝到企業進貨出貨生產的錄像，然后就把錄像拿出來質問鄉政府，說你企業明明在生產你憑什么不給人家農民貨錢。”[16]這種違反實際政治規則的縣級人大代表，雖然在法律上是免責的，但是在實際政治生活中除非遇到開明的領導人，否則很大概率上要受到體制的懲罰。企業事業單位的代表首當其沖面臨的就是相關主管部門在人事或者財政資金上的為難。除了具體的主管部門或者上級領導的責難之外，最現實的懲罰就是清除出代表隊伍。“這種不懂婉轉點反映問題的代表，你讓人家政府下不來臺，人大常委會主任也沒面子，下一屆就不讓你當代表了。”[17]既然自己耗費時間精力調查實際情況，真實反映問題不僅沒有任何正面獎勵，反而動不動就會給自己惹一身麻煩，誰還愿意主動提出意見和建議呢?出于最基本的利害關系的考慮，每個代表最明智的選擇就是在人大代表職位上不作為，以此來規避有可能產生的政治風險和現實麻煩。

由于我國當前實行的是兼職代表制，人大代表都是由各行各業的人士兼職的，而不是專職的民意代表。與人大代表的身份比起來，其本職工作無疑對個人利益具有更重要的影響。在訪談中，許多人大代表都明確表示:“我當人大代表是一時的，但我這個本職工作卻是一輩子的。”在當前我國歸口管理體制之下，各個工作領域的精英都處于黨委相關“工作口”的直接領導之下，政府的下屬部門又分別直接管理對應的事業單位和社會團體等組織。因此，中學老師當代表不敢批評教育政策，怕得罪教育局和教委。律師當代表不敢說公檢法司工作的不足，醫生當代表也不敢批評本縣醫療衛生工作的失誤，那些屬于機關單位干部的人大代表面臨的政治風險比這些事業單位的干部代表自然就更高。正是因為在實際的權力關系中，不是人大制約政府和各個機關部門，而是反過來代表處于政府和其他國家機關和部門的制約之下，敢于直言反映真實問題，不善于運用體制規則自我保護的縣級人大代表才會在實際的生活中遭受來自現實政治環境的懲罰。

三、對積極履職代表的考察

既然縣級人大代表很多意見和建議是“說了白說”，那為什么還有一些意見和建議能夠得到落實？這些提案都是因為什么因素而獲得了落實？雖然縣級人大整體上代表履職的積極性不高，但總有幾個積極履職的典型代表，是什么原因促使他們在結構性的制約之下還能夠積極履職呢？為了回答這個問題，我對岳縣最近三屆人大代表議案和意見建議匯總資料進行了統計，找出了三位提出意見和建議頻率最高的代表，分別是岔河村的村支書安某某、岳縣醫院院長兼黨委書記張某，以及一位王姓的民營企業家。其中醫院黨委書記張某的提案還曾經被市人大列為一號議案，王企業家也有一件提案成為了縣人大的一號議案，而安支書在閉會期間經常提出意見和建議。被列為議案的提案自然是具有了法律效力，得到了有效的貫徹執行。安書記所提的意見建議多是涉及其本村與鄰村之間的公共設施和其所在鄉鎮的一些建設問題，大約有三分之二獲得了落實。

對于如何使自己的提案成功被列為議案，兩位代表給出的答復基本是一致的。首先是緊跟縣委市委的施政重點和熱點，抓住今年領導重點想要解決什么問題，在這些領域提出提案建議。“我的一號議案是關于新農合醫療報銷改革的，那一年市里正好想在新農合醫療政策這塊進行改革，我去市里開會知道的，然后回來就這個問題，結合咱們縣新農合實施中出現的問題寫了一個提案。”其次是專業素質和議案質量，兩人都認為自己是所屬領域的專家，對自己所撰寫提案的主題非常熟悉，對實踐中存在的問題也很清楚，能夠點到要害并且提出科學而具有可操作性的政策建議。當然這也是以與政府中心工作目標的一致為前提的。“如果政府不想做這方面的工作，你寫得再好也沒用。”[18]安書記則表示，要想讓意見建議獲得落實，首先你要考慮政府的執行能力和現有的資源，他自己對這整個鄉的情況很熟悉，一些項目執行起來難度有多大他心里有數，主要提一些條件成熟的事情。一些長期存在需要解決的問題如果一次沒有回應就多提幾次，次數多了這個問題能引起領導的重視，就開始解決了。而人大常委會主任也表示，安書記雖然是一個村支書，但卻是岳縣響當當的政治人物，他在整個岳縣的農村地區都具有很高的威望和很強的社會資源。“鄉里出了一些矛盾糾紛，鄉長擺不平的他出面能擺平，你看村支書能當上市人大代表的有幾個？他在市里都是有名的，所以他提出的意見建議縣委也很重視，能落實盡量辦。”[19]而民營企業家王某也是當地企業家當中的龍頭人物，在當地政商兩界都擁有較好的威望，他們提出的意見更容易引起領導的重視。由此可見，代表本身擁有的政治資源和強大的社會資本也是代表的履職能夠得到回應的重要條件。

針對有代表提出的因提出意見而得罪相關部門的問題，這些積極代表都表示在行使代表權利時要注意遵守不成文的政治規則。在提出建議和意見方面，典型的規則之一就是“反面意見正面說”，即對于政策或者工作的失誤，不是直接批評其錯誤，而是以建議的形式提出其正面的改進意見。作為人大代表的殘聯主席舉了一個典型的例子：“我在來殘聯之前是房產局長，我在房產局干了十幾年，所以對于房地產政策的失誤很熟悉，提的意見建議也主要在這塊。最近十年咱們縣搞招商引資，為了吸引外地的建筑企業來投資，給了很多優惠條件。但實際上建筑這種行業，并不適合由外地的企業來投資開發。建筑物是長期耐用消費品，這種事情不是蓋完房子就完事的，后續的維護、修理等都是長期的業務。外地的企業來搞開發，房子建完人家拿錢走了，住了段時間房子質量出了問題找誰？小區排污管道、停車場老舊了要維護找誰？這些后續的遺留問題都會成為將來的隱患。如果是本地的建筑企業就沒這些麻煩。但是咱們現在這個招商引資的政策，給了外地建筑企業各種優惠，本地企業怎么跟他們競爭?結果是本地企業快被擊垮了，外地企業賺錢走了還落下一屁股問題給我們。這種政策完全不符合行業發展的規律。我就提出了關于這個政策的建議，但是我不能直接說你政府招商引資給外地建筑企業優惠的政策有問題，我只能換個角度來說，說建議政府加大對本地建筑企業政策扶持的力度。”[20]由此可見，優厚的政治資源和個人影響力，緊跟黨委政府中心工作的政治敏銳性，以專業的素養和豐富的實踐經驗寫出的高質量提案，再加上成熟的政治技巧，這些代表的履職行為才能獲得良好的效果。

四、結論與討論

與自由主義民主中專職議員不同，中國的縣級人大制度對代表的履職有其獨特的制度角色期待，這種制度期待主要表現為代表主要通過建言獻策的方式將基層的民意輸入政治系統，以提高黨的決策的科學化和民主化水平。代表行使的主要是一種“說服性權力”，即通過議案建議或者發言等表達方式實現政治輸入影響決策而不是直接否定和改變黨委的決策。按照經典代議制理論，民意代表的履職激勵主要來自連任的需求，而在中國的人大制度框架下，代表的選舉激勵不強，所以很多學者將代表消極履職的原因歸結為選舉的低競爭性。而通過對不同類型代表的深度訪談可以發現，中國的人大代表尤其是基層人大代表雖然沒有選舉激勵，但是依然有相當的履職意愿。既有研究的實證數據也支持這一發現，在中國縣級人大代表實際的履職活動中，社區壓力、對特定領域政策的關心以及地區利益的爭取等都是刺激代表積極履職的因素[21]。并非沒有選民選票的刺激人大代表就沒有履職的積極性了，不僅僅是科教文衛的專業代表，即便是官員代表和企業界代表也有較高的提出政策改進建議的積極性，并且他們在其各自本職工作領域的專業素養和經驗積累是很好的政策建議的條件。如果充分發揮中國縣級人大代表的這些作用，能夠有效提高基層決策的科學化和民主化水平，實現社會矛盾問題的早發現早預防，有利于提高基層治理的水平。但是代表的這種履職積極性受到了當前實際的政治權力結構關系和政治規則的制約。從當前中國縣級人大制度的實際運行來看，代表的這種角色期待沒有得到有效的實現。

在實際的縣域政治生活中，很多縣級人大代表有進行政治表達的意愿但實際上沒有進行表達，這種行為選擇的基本邏輯是感覺自己的表達無回應，還容易得罪相關領導人。代表的這種顧慮是有現實的權力結構關系和社會環境基礎的，不論是官員還是專業技術人員身份的代表均處于這一相同的結構制約之下，其履職時的顧慮也是相似的。而通過考察積極履職代表的案例，有兩點發現，第一是積極履職的代表身份也不僅僅限于專業代表，民營企業家、黨的基層書記甚至一些官員代表都有積極履職的意愿，既有研究的數據也支持這一論點[22]。第二，代表的履職成功需要強大的個人政治資源和社會資本的支持，同時也要善于遵守現實的政治規則，緊跟黨委的工作安排。代表的政治表達能夠得到落實的關鍵性變量是黨委的重視，而只有少數代表能夠通過個人的政治資源等影響力因素獲得黨委的重視。

在英國等熔權制國家，也是通過議會代表與執政黨的組織意圖保持一致來施政的，代表主要發揮的是說服性權力，否決性權力較少使用。但是代表的說服性權力能夠實際發揮作用的因素是有制度性保障的，內閣大臣不得不重視議員的意見。雖然內閣已經成為英國議會的議案創制的主體，但是政府部門在提出某項議案之前會征求本黨議員的意見，如果反對的聲音較大，政府就不會把這項議案提出并通過政黨紀律約束黨員投票來保證通過[23]。這樣做的原因主要有兩點：第一是內閣大臣試圖維系其與議員之間的良好關系；其二，更為重要的原因是議員保有最后使用否決權的現實可能，如果政府拒絕考慮立法機構的呼聲，相關決策很可能在投票中遭到否決。正是因為有否決性權力為后盾，議員才可以在避免直接說“不”的情況下保持對決策的有效影響。因此，說服性權力要想得到有效的行使，必須有配套的制度性保障。這樣才能在避免代議機關頻繁否決政府動議導致的辦事效率低下的弊端的同時，保證代議機關權力行使的有效性，而不僅僅是為政府決策提供形式上的合法性。但我國的人大代表的這種說服性權力的實現就缺乏這種制度性的保障，代表能夠引起黨委重視的因素是高度人格化的，不具有普遍性、常態化和持續性。

我的基本結論是，縣級人大代表的履職積極性與代表身份屬性之間的關系并非簡單的線性關系，代表的職業身份不構成代表履職積極性的關鍵性變量。從全國范圍的縣級人大代表的抽樣統計數據和個案深描的分析來看，專業類代表的履職積極性整體上比官員代表要高，但并沒有實質性的差別。就當前我國縣級人大代表的履職狀態來看，無論其本職工作是政府機關干部、科教文衛專業技術人員、企業家還是基層社區書記，他們在履職時的選擇邏輯是基本一致的，處于相同的權力結構制約之下。代表履職積極性的制約因素是制度性的，而不是個體身份原因，不會因為個體條件的變化而帶來實質性的改變。因此，要想進一步完善我國的縣級人大制度，充分發揮代表應有的作用，關鍵是重塑代表和人民之間的聯系，為代表的說服性權力提供深厚的群眾基礎的支持。

注釋：

[1]參見歐博文：《人大代表的作用：代理人與進諫者》，載《復旦政治學評論（第六輯）》，上海人民出版社2008年版。

[2][3][5]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月版，第472、470、465頁。

[4]岳縣第十六屆人大常委會財經工委主任鄭某的訪談記錄，2014年6月21日。

[6]岳縣第十六屆人大代表、人大常委會委員、民營企業家趙某的訪談記錄，2014年12月22日。

[7]岳縣第十六屆人大常委會法工委主任趙某的訪談記錄，2014年5月21日。

[8]岳縣第十六屆人大常委會財經工委主任鄭某的訪談記錄，2014年7月21日。

[9]岳縣第十六屆人大第三次會議議案組組長趙某的訪談記錄，2014年12月18日。

[10]岳縣第十六屆人大常委會主任李某的訪談記錄，2014年8月13日。

[11]岳縣第十六屆人大第一次會議議案組組長、法工委主任趙某的訪談記錄，2014年7月8日。

[12]岳縣第十六屆人大代表、花園社區書記劉某的訪談記錄，2014年8月23日。

[13]岳縣第十五屆、十六屆人大代表、民營企業家劉某的訪談記錄，2014年7月3日。

[14]岳縣第十五屆全國人大代表、省人大代表、民族中學校長宋某的訪談記錄，2014年10月12日。

[15]岳縣第十六屆市人大代表、縣人大代表、縣人民醫院副院長王某的訪談記錄，2014年9月23日。

[16]岳縣第十六屆人大常委會人事代表室主任王某的訪談記錄，2014年6月6日。

[17]岳縣第十六屆人大常委會法工委主任趙某的訪談記錄，2014年6月6日。

[18]岳縣第十六屆人大常委會第一次會議議案組組長趙某的訪談記錄，2014年9月3日。

[19]岳縣第十六屆人大常委會副主任王某的訪談記錄，2014年8月21日。

[20]岳縣第十六屆人大代表、殘聯主席孟某的訪談記錄，2014年8月4日。

[21]參見黃東婭、陳川慜：《縣級人大代表履職：誰更積極？》，載《社會學研究》2015年第4期。

[22]參見 Guo Jiguang 2007，“ A Study of Deputies in Local People～Congresses in China ”，Ph.Dissertation，National University of Singapore.

[23]參見菲利普·諾頓：《英國議會政治》，法律出版社2016年5月版。

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年8月版。

[2]蔡定劍：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版。

[3]菲利普·諾頓：《英國議會政治》，法律出版社2016年5月版。

[4]何俊志、劉樂明：《全國人大代表的個體屬性與履職狀況關系研究》，載《復旦大學學報》2013年第2期。

[5]黃東婭、陳川慜：《縣級人大代表履職：誰更積極？》，載《社會學研究》2015年第4期。

[6]何俊志、王維國：《代表結構與履職績效：對北京13個區縣的鄉鎮人大之模糊集分析》，載《南京社會科學》2012年第1期。

[7]龍太江、龔宏齡：《論人大代表的利益沖突》，載《同濟大學學報》2010年第6期。

[8]桑玉成、邱家軍：《從代表議案和建議看代表屬性及其履職之效率：以第十一屆全國人大二次會議為例》，載《江蘇行政學院學報》2010年第1期。

[9]Guo Jiguang，“A Study of Deputies in Local Peo ple～Congressesin China ”，PhD Dissertation，National University of Singapore，2007.

[10]李翔宇：《中國人大代表行動中的“分配政治”，對2009-2011年G省省級人大建議和詢問的分析》，載《開放時代》2015年第4期。

[11]王淑娟：《人大代表的角色歸屬》，載《人大研究》2003年第2期。

[12]歐博文：《人大代表的作用：代理人與進諫者》，載《復旦政治學評論（第六輯）》，上海人民出版社2008年版。